Problematika Otonomi Daerah: Wacana Membuka Moratorium Pemekaran Daerah dan Jalan Tengah Demokrasi Lokal

Sumber Gambar: Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

Penulis: Daniel Pradina Oktavian (Asisten Peneliti di Pusat Kajian Otonomi Daerah)

Saat ini sudah ada kurang lebih 327 usulan pembentukan Daerah Otonomi Baru (DOB) yang masuk ke meja Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri). Jumlah tersebut terdiri dari 55 usulan provinsi baru, 233 usulan kabupaten baru, dan 37 usulan kota baru. Sedangkan, menurut berkas yang diterima Dewan Perwakilan Daerah (DPD), ada 178 usulan DOB yang terdiri dari 15 usulan pembentukan provinsi, 140 usulan pembentukan kabupaten, dan 23 usulan pembentukan kota.

Jumlah tersebut terhitung cukup banyak sejak pemberlakukan moratorium atau penghentian sementara pemekaran daerah pada 2009 sampai saat ini. Sedangkan, selama satu dekade sejak 1999 sampai 2009 telah lahir sebanyak 205 DOB sehingga saat ini tercatat ada sekitar 542 pemerintah daerah di seluruh wilayah Indonesia.

Sebetulnya berbagai pihak telah mendesak pemerintah untuk membuka kran moratorium demi mempercepat lahirnya daerah otonomi baru. Misalnya, desakan yang datang dari DPD yang meminta pemerintah pusat mengambil perhatian khusus terkait isu penataan daerah. Bahkan, Ketua DPD, La Nyalla, disebut tengah melobi Wakil Presiden, Ma’ruf Amin, untuk membuka kembali pemekaran daerah.

Moratorium pemekaran daerah memang diinisiasi sejak era pemerintahan SBY pada tahun 2006. Keputusan tersebut didasarkan oleh beberapa hal, yang saya kutip dari tulisan Dian Ratna Sari: Pertama, adalah pemekaran yang terlalu cepat dianggap mengancam integrasi NKRI; Kedua, pemekaran harus melalui mekanisme sebelum diluluskan.

Ketiga, kebijakan pemekaran daerah menimbulkan beban bagi keuangan pemerintah pusat dalam hal pengalokasian Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK); Keempat, DOB belum melaksanakan pemerintahan dan pembangunan secara optimal, sehingga pelayanan publik tidak bisa diberikan dengan baik; Kelima, adanya alternatif jangkauan program pemerintahan dan pembangunan yang sudah melalui peningkatan anggaran untuk program pembangunan ke daerah-daerah tertinggal.

Pertimbangan-pertimbangan tersebut menjadi menarik ketika seharusnya usulan DOB sudah mempertimbangkan banyak aspek demi pembangunan daerah yang lebih baik. Apalagi, usulan tersebut secara kepatutan haruslah teruji sebelum disahkan. Sebab, pembangunan juga melibatkan masyarakat yang secara administratif berada di dalamnya.

Ketentuan penataan daerah sebetulnya telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 31 ayat (2) menyebutkan enam tujuan penataan daerah yang dapat menjadi acuan kajian suatu usulan daerah otonomi baru: Pertama, mewujudkan efektivitas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah; Kedua, mempercepat peningkatan kesejahteraan masyaraka; Ketiga, meningkatkan kualitas tata kelola pemerintahan; Keempat, meningkatkan daya saing nasional dan daya saing daerah; Terakhir, memelihara keunikan adat istiadat, tradisi, dan budaya daerah.

Sebagai wilayah otonom, daerah provinsi maupun daerah kabupaten/kota memiliki kewenangan atas pembangunan daerahnya sendiri. Artinya, potensi yang dimiliki berhak seluas-luasnya dimanfaatkan demi kepentingan daerah asalkan tidak mengganggu kepentingan strategis nasional.

UUD 1945 Pasal 18 ayat (2) yang menyebutkan “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan” menjadi dasar kewenangan setiap daerah meskipun kontrol pemerintah pusat tetap diberikan.

Kontrol tersebut berupa upaya perimbangan keuangan antardaerah dan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dengan pengalokasian dana transfer daerah berupa Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK).

Desentralisasi Fiskal

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) melakukan reviu kemandirian fiskal pada tahun 2020. Reviu ini dimaksudkan untuk mengukur kemampuan daerah otonom dalam memanfaatkan kewenangan untuk menghasilkan pendapatan asli daerah yang dikomparasi dengan dana transfer dari pemerintah pusat.

Pengukuaran didasarkan pada Indeks Kemandirian Fiskal Daerah (IKFD). Dalam reviu tersebut, terdapat sekitar 503 pemerintah daerah (pemda) yang direviu, baik provinsi, kabupaten, maupun kota. Hasilnya, untuk level provinsi, hanya terdapat 7 pemda yang masuk kategori mandiri fiskal, kemudian ada 16 pemda kategori menuju kemandirian, dan 10 pemda kategori belum mandiri.

Untuk level pemerintah daerah kabupaten lebih parah lagi, hanya ada satu pemda yang berkategori mandiri yaitu Kabupaten Badung. Sisanya ada 369 pemda belum mandiri, dan 8 pemda berkategori menuju kemandirian. Sedangkan untuk pemerintah daerah kota, terdapat 64 pemda yang berkategori belum mandiri, 26 pemda berkategori menuju mandiri, dan hanya dua pemda yang berkategori mandiri, yaitu Kota Surabaya dan Kota Tangerang Selatan.

Kemandirian fiskal mampu mencerminkan kemampuan daerah dalam melaksanakan desentralisasi fiskalnya. Desentralisasi dimaksudkan untuk mengurangi ketergantungan fiskal terhadap pemerintah pusat. Seperti yang kita lihat, hanya sedikit sekali pemda yang mampu mandiri. Hal ini menunjukkan betapa besarnya beban yang masih harus ditanggung keuangan pemerintah pusat untuk membiayai pemerintah daerah melalui DAU, DAK, dan dana transfer lainnya.

Porsi dana transfer dari pemerintah pusat yang digunakan sebagai pembiayaan daerah tersebut masih lebih besar ketimbang pendapatan asli daerah yang bisa diusahakan oleh pemda sendiri. Ini menjadi catatan tersendiri mengingat secara keseluruhan, masih terdapat 88,07% atau sebanyak 443 pemda yang berkategori belum mandiri. Sedangkan pada masa pandemi Covid-19 terdapat 468 pemda yang tidak mengalami perubahan status IFKD.

Demokrasi Lokal

Robert A. Dahl menyebutkan salah satu elemen demokrasi adalah adanya kekuasaan dan kedaulatan pemerintahan yang dimiliki rakyat. Pemerintah dianggap tidak memiliki kuasa dan hanya bertindak sebagai pelayan masyarakat. Strategisnya posisi rakyat dalam negara demokrasi membawa konsekuensi tertentu dengan menempatkannya sebagai episentrum pembangunan, baik pembangunan ekonomi, sosial, politik, maupun budaya.

Thomas R. Dye dan Harmon Zeigler, dalam bukunya berjudul The Irony of Democracy Uncommon Introduction to American Politic menyebut bahwa kuatnya partisipasi rakyat dalam membentuk kehidupan masyarakat merupakan cerminan refleksi dari alam demokrasi.

Pasal 31 UU Nomor 23 Tahun 2014 telah menggambarkan bahwa masyarakat sebagai sasaran utama dalam pembangunan kesejahteraan, pelayanan publik, serta pemeliharaan adat istiadat, tradisi, dan budaya dalam bentuk penataan daerah. Penataan daerah berarti meliputi pembentukan dan penyesuaian daerah. Sedangkan pemekaran daerah dan penggabungan daerah merupakan bagian dari pembentukan daerah.

Tidak dapat dipungkiri pembangunan kemandirian keuangan suatu daerah tidak putus dari pembangunan kesejahteraan daerah. Tiap-tiap pembangunan tentu akan memiliki implikasi konkret terhadap pembangunan aspek-aspek yang lain. Masyarakatlah dalam hal ini yang seharusnya menjadi pemegang kekuasaan tertinggi pemerintahan. Terlebih, Indonesia menganut mutlak sistem demokrasi yang mensyaratkan partisipasi rakyat.

Menyoroti tentang demokrasi yang berkembang di tiap-tiap daerah, tentu upaya pengembangan kesejahteraan dalam keseluruhan aspek juga mempengaruhi perkembangan demokrasinya. Lincolin Arsyad, dalam tulisan Nurul Hikmah, berpendapat bahwa pembangunan ekonomi merupakan perbaikan dalam tata kelembagaan di segala bidang ekonomi, politik, hukum, sosial, dan budaya. Artinya, keterikatan pembangunan satu aspek dengan yang lain sangat kuat.

Axworthy menilai pembangunan ekonomi yang tidak mempedulikan partisipasi masyarakat cenderung hanya menghasilkan kesenjangan dalam berbagai kesempatan di segala aspek. Pernyataan itu didasarkan perkembangan sejarah dalam negara-negara komunis yang pembangunannya tidak mampu berkelanjutan sebab demokrasi yang tak tumbuh. Kaitannya dengan upaya penataan daerah, tentu menarik melihat sejauh mana perkembangan demokrasi beriringan dengan pengembangan aspek ekonomi demi mencapai kamandirian fiskal.

Pada tahun 2020, Badan Pusat Statistk (BPS) melakukan pengukuran terdahap demokrasi di seluruh daerah provinsi dengan mengacu Indeks Demokrasi Indonesia (IDI). Indeks ini diukur dengan menggunakan 30 indikator, yang mencerminkan pembangunan lintas sektor seperti sosial, hukum, politik, dan budaya.

Seperti yang telah disebutkan di awal, bahwa pembangunan satu aspek dengan aspek yang lain saling berimplikasi. Secara nasional, Indonesia mengalami penurunan skor dari 78,73 menjadi 75,66, yang menandakan adanya penurunan kualitas demokrasi di Indonesia. Jika membandingkan dengan pengukuran tahun 2019, sebanyak 21 provinsi mengalami penurunan skor, sedangkan 13 provinsi lainnya naik. Ini menandakan sebagian besar daerah provinsi di Indonesia juga mengalami penurunan kualitas demokrasi.

Beberapa provinsi yang lahir pasca reformasi juga mengalami penurunan skor, yaitu Banten, Kalimantan Utara, dan Sulawesi Barat. Sedangkan tiga provinsi lain, yaitu Maluku Utara, Bangka Belitung, dan Gorontalo mengalami kenaikan skor. Capaian tersebut menunjukkan bahwa belum optimalnya pemekaran daerah untuk mendorong kemajuan demokrasi.

Pengusulan pembentukan daerah otonom baru seringkali menjadi ajang kepentingan kelompok tertentu yang mengatasnamakan masyarakat luas. Substansi manfaat dari pemekaran kerap menjadi pembenaran. Andik Wahyun, dalam tulisannya, mensinyalir kuatnya muatan politis yang cenderung merugikan masyarakat dalam pembentukan daerah otonom baru. Ia mengambil studi yang dilakukan oleh Lumbessy (2006) yang menemukan fakta bahwa sebagian besar manfaat pemekaran wilayah dinikmati oleh golongan elit tertentu seperti pengusaha dan pejabat.

Sjafrizal, dalam Abdullah M.A., mengungkapkan bahwa aspek politis sering muncul dalam pemekaran daerah dalam bentuk keinginan tokoh politik untuk mendapatkan jabatan baru. Hal ini menunjukkan bahwa masyarakat umum hampir tidak memiliki ruang partisipasi dalam usulan dan pembentukan daerah otonom baru. Elite politik dan pengusaha hanya membawa nama “aspirasi masyarakat” tanpa melibatkan masyarakat dalam tiap-tiap proses pengambilan keputusan.

Tentu minimnya partisipasi ini berdampak juga ke dalam pembangunan yang akan juga dikuasai segelintir orang ketika DOB disetejui dan disahkan. Akibatnya, banyak DOB yang gagal membangun sendiri daerahnya. Peniliti LIPI, Siti Zuhro, juga mengungkapkan kegagalan mayoritas daerah otonom karena dasar motif politis lebih dominan ketimbang yang lain.

Selain membuat kapasitas keuangan pemerintah pusat makin kecil dengan makin lebarnya ketergantungan fiskal dari daerah, lebarnya rentang kendali pengawasan oleh pemerintah pusat menjadi tak efektif. Meskipun pengembangan daerah otonom dimaksudkan untuk memperbaiki efisiensi dan perbaikan tata kelola pemerintahan, tapi secara ketatanegaraan, pemerintah pusat memiliki kewenangan pengawasan.

Pengembangan daerah otonom juga dimaksudkan untuk mendorong pemda mencapai kemandirian-kemandirian tertentu. Namun, nyatanya, makin banyak daerah baru, tentu akan makin kecil pula kemampuan kontrol pemerintah pusat. Rita Helbra mengungkapkan dalam manajemen organisasi, makin besar struktur vertikal maupun horizontalnya, akan semakin melemahkan pengendalian dari manajemen puncak, dalam hal ini adalah pemerintah pusat.

Pemerintah pusat perlu memikirkan kendali ini dalam banyak aspek seperti politik, sosial, budaya, dan pembangunan ekonomi. Jika tidak mampu, hanya akan mengulang kesalahan yang pernah terjadi dalam pelaksanaan otonomi daerah sebelum-sebelumnya.

Pada suatu kesempatan baru-baru ini, Wakil Presiden, Maruf Amin, telah menegaskan bahwa pemerintah tetap melanjutkan moratorium pemekaran daerah. Hal tersebut diakibatkan karena keuangan negara yang belum stabil; masih perlunya pembiayaan-pembiayaan sektor prioritas yang bersifat strategis. Terlebih, banyak mata anggaran yang dialihfokuskan untuk penanganan Covid-19 dan pemulihan ekonomi.

Di sisi lain, manuver Mendagri, Tito Karnavian, dalam mendukung terbentuknya Provinsi Papua Selatan dan beberapa bakal calon DOB lainnya menjadi pertanyaan mengenai urgensi dan ketelitian kajiannya. BPK pernah menyampaikan dalam Analisa Proses Administrasi Pemekaran Daerah Pada Departemen Dalam Negeri dan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah pada tahun 2013, sejatinya pemerintah belum memiliki grand design pemekaran daerah.

Hal itu disusul dengan tidak kompetennya observasi dalam menilai kelayakan pemekaran daerah, tidak adanya petunjuk teknis yang jelas, pembentukan DOB seringkali tidak melalui prosedur pengujian yang memadai, dan tidak kuorumnya sidang atau rapat dalam pembentukan DOB.  Dorongan DPD yang juga meminta pemerintah pusat membuka segera kran moratorium justru dapat menjadi ancaman di tengah-tengah upaya pemulihan ekonomi dalam masa pandemi ini.

Akhirnya, pemerintah pusat perlu mengedepankan pertimbangan-pertimbangan rasional dan berpegang kepada prosedur-prosedur yang ada, terutama Peraturan Pemerintah Nomor 78 tahun 2007 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Pengetatan prosedur dan standar perlu pengkajian ulang agar mampu merepresentasikan kesiapan daerah yang hendak dimekarkan. Hal ini bertujuan agar tidak adanya lagi daerah yang gagal berkembang dalam demokrasi dan menjadi beban keuangan pemerintah pusat.

Hasil evaluasi beberapa lembaga seperti BPK dan BPS dapat menjadi pertimbangan serius dalam upaya membuka atau melanjutkan moratorium pemekaran daerah. Terkait dengan demokrasi, momen moratorium hendaknya menjadi masa emas untuk kembali melibatkan masyarakat dalam setiap proses pembangunan. Pemerintah daerah harus menunjukkan bahwa kepentingan pemekaran bukanlah kepentingan elite semata yang justru akan merugikan masyarakat.

Pelibatan masyarakat haruslah mencerminkan representasi yang tepat dari masyarakat yang ada, misalnya kelompok adat, kelompok pekerja, akademisi, LSM, kelompok pengusaha, dan lain-lain. Sebab, yang sejatinya mengerti kebutuhan masing-masing adalah masing-masing kelompok masyarakat tersebut. Sebelum mengarah terhadap keputusan pembukaan moratorium, pemerintah daerah bersama pemerintah pusat hendaknya menetapkan cetak biru yang jelas dan terukur demi menjadikan DOB nantinya daerah yang mandiri tanpa harus memiliki ketergantungan yang besar terhadap pemerintah pusat.

Referensi

Abudllah, MA. 2011. Kajian Dampak Pemekaran Wilayah Terhadap Pembangunan Daerah (Studi Kasus: Kabupaten Masama, Provinsi Sulawesi Barat)/tesis. Bogor: IPB

Arsyad, Lincolin. 1999. Pengantar Perancanaan dan Pembangunan Ekonomi Daerah. Yogyakarta: BPFE-Yogyakarta

Badan Pemeriksa Keuangan. 2020. Laporan Hasil Pemeriksaan Atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2020 – Laporan Hasil Reviu Atas Kemandirian Fiskal Pemerintah Daerah Tahun 2020. Jakarta:BPK

Ditama Binbangkum. 2020. Wapres : Moratorium Pemekaran Daerah Karena Keuangan Negara Belum Memungkinkan/Informasi Hukum. Jakarta:Badan Pemeriksa Keuangan.

Dye, Thomas. R. Dann Harmon Zeigler. 2000. The Irony of Demokrasi : An Uncommon Introduction to American Politics. Philadelphia: Harcourt Brace Collage.

Hikmah, Nurul. tanpa tahun. Hubungan Antara Demokrasi dengan Pembangunan Ekonomi. Jurnal Garuda: Kemenristekdikti

Muqoyyidin, Andik Wahyun. 2013. Pemekaran Wilayah dan Otonomi Daerah Pasca Reformasi di Indonesia : Konsep, Fakta Empiris, dan Rekomendasi ke Depan. Jombang: Universitas Pesantren Tinggi Darul Ulum.

Saparini, Hendri dan Biro Analisa Anggaran. 2013. Analisa Proses Administrasi Pemekaran Daerah Pada Departemen Dalam Negeri dan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah. BPK.

Sari, Dian Ratna. 2018. Menyoal Moratorium Pemekaran Daerah. http://www.politik.lipi.go.id/kolom/kolom-1/politik-lokal/1248-menyoal-moratorium-pemekaran-daerah. Pusat Penelitian Politik: LIPI.

Tenrini, Rita Helbra. 2013. Pemekaran Daerah : Kebutuhan atau Euforia Demokrasi?

Yandra, Alexandra. tanpa tahun. Pembentukan Daerah Otonomi Baru Problematika dan Tantangannya di Indonesia. Pekanbaru: Universitas Lancang Kuning.

Baca Juga:

Analisis Proses Politik dalam Perumusan UU Pemerintahan Aceh

Perjalanan Undang-undang Desentralisasi di Indonesia Pasca Reformasi

Sentralisasi, Desentralisasi, dan Partisipasi Masyarakat

Subscribe
Notify of
guest
0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments