lang="en-US"UTF-8"> Analisis Kebijakan UU MD3 dalam Pendekatan Teori Konflik Antar Elit Politik (Bagian 1) - Pojokwacana.com
singless-full-width

Analisis Kebijakan UU MD3 dalam Pendekatan Teori Konflik Antar Elit Politik (Bagian 1)

Ditulis oleh

Alrdi Samsa, Dian Dwi Jayanto & Haryo Prapto

 

Pendahuluan

Semenjak kemunculannya, Undang-undang No. 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Dewan Perwakilan Daerah (dikenal dengan sebutan UU MD3) sudah menuai polemik dalam perbincangan publik. Bukan hanya dari segi isi dan subtansi dari undang-undang itu saja yang menjadi sorotan, namun juga dalam proses perumusan kebijakan.

Kosandi (2015) mencatat beberapa hal unik dari proses perumusan dan implikasi politik UU MD3. Pertama, dari segi waktu, rancangan undang-undang ini mengalami percepatan perlakuan dibanding sebelumnya. Meskipun RUU MD3 sudah masuk Prolegnas pada tahun 2013, pada perjalanannya mengalami banyak hambatan dan susah mendapatkan persetujuan dari DPR hingga Juni 2014.

Namun pasca pemilihan legislatif tahun 2014, terjadi percepatan RUU tersebut ketika menginjak bulan Mei hingga Agustus 2014. Undang-undang ini pun akhirnya ditetapkan pada tanggal 8 Juli 2014 dan disahkan pada tanggal 5 Agustus 2018. Hal ini mengindikasikan ada urgensi prioritas untuk mempercepat RUU ini setelah melihat hasil Pileg tahun 2014.

Sebagai catatan: penetapan UU MD3 terjadi tanggal 8 Juli 2014, sehari sebelum pemilihan presiden 2014 pada tanggal 09 Juli 2014. Pada tanggal 10 Juli 2014, terdapat revisi dari usulan yang diajukan dua hari sebelumnya.

Kedua, dari segi isi yang masih berkaitan dengan proses, pada awalnya UU lama (UU No. 27 Tahun 2009) mendapatkan kritikan terkait peran institusi pemerintahan, terutama tentang keterbatasan kewenangan bagi DPD dan beberapa persoalan lain seperti peranan DPRD. Pada perkembangan selanjutnya, UU MD3 yang akhirnya disahkan cakupan substansi persoalan lebih luas lagi daripada beberapa hal yang menjadi desakan banyak pihak. Salah satunya adalah adalah soal perubahan mekanisme di dalam pemilihan pimpinan DPR. Namun poin tentang peran dan fungsi DPD malah kurang mendapatkan perhatian yang lebih.

Analisis ini akan menekankan pada poin-poin yang berkaitan dengan pengisian jabatan dan tambahan pimpinan dalam legislatif, khususnya pada pasal 84 yang menyatakan: “Pimpinan DPR terdiri atas 1 (satu) orang ketua dan 4 (empat) orang wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota DPR” (Ayat 01),  “Pimpinan DPR sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipilih dari dan oleh anggota DPR dalam satu paket yang bersifat tetap” (Ayat 2).

“Dalam hal musyawarah untuk mufakat sebagaimana dimaksud pada ayat (5) tidak tercapai, pimpinan DPR dipilih dengan pemungutan suara dan yang memperoleh suara terbanyak ditetapkan sebagai pimpinan DPR dalam rapat paripurna DPR. Pimpinan DPR sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipilih secara musyawarah untuk mufakat dan ditetapkan dalam rapat paripurna DPR” (Ayat 3).

Ketetapan tersebut berbeda dengan UU MD3 sebelumnya (UU Nomor 27/2009) yang menyatakan: “Pimpinan DPR terdiri dari atas 1 (satu) orang ketua dan 4 (empat) orang wakil ketua yang berasal dari partai politik berdasarkan perolehan kursi terbanyak di DPR” (Ayat 1).

“Ketua DPR ialah anggota DPR yang berasal dari partai politik yang memperoleh kursi terbanyak pertama di DPR” (Ayat 2), “Wakil Ketua DPR yang berasal dari partai politik yang memperoleh kursi terbanyak kedua, ketiga keempat, dan kelima” (Ayat 3).

Tampak jelas terjadi perubahan mekanisme pengisian jabatan pimpinan  DPR, jika di UU MD3 sebelumnya jumlah kursi partai di senayan menjadi penentu, kini revisi UU MD3 2014 merubah bahwa penentuan ketua dan pimpinan DPR lainnya ditentukan di dalam musyawarah yang dilakukan oleh para anggota DPR.

Bagi kami, di antara berbagai isu seputar polemik UU MD3, persoalan perubahan mekanisme pengisian jabatan merupakan isu yang paling kentara dalam memberikan gambaran tentang semangat pemberlakuan UU MD3. Dari segi lain, tarik ulur kepentingan antara KIH dan KMP mendeskripsikan lebih nyata wujud konflik elit yang berlangsung.

Mengapa tarik ulur kepentingan terjadi? UU MD3, terutama terkait perubahan aturan pengisian jabatan pimpinan, memiliki implikasi bagi peta politik di Senayan atas pembelahan koalisi partai pengusung presiden antara Koalisi Indonesia Hebat (KIH) dan Koalisi Merah Putih.

Meskipun pada akhirnya Jokowi-JK dari KIH yang memenangkan kontestasi pemilihan presiden, namun pada akhirnya seluruh pimpinan legislatif dikuasai oleh KMP, mulai dari ketua DPR, para wakil-wakil ketua DPR, Ketua MPR hingga seluruh ketua komisi.

Dari kacamata politik, ketika KMP berhasil menyapu bersih pimpinan-pimpinan DPR, MPR dan dan bahkan DPD, tentu hal ini menjadi nilai tawar tersendiri bagi KMP atas pemerintahan yang dimenangkan oleh KIH. Mereka bisa saja mengganggu stabilitas politik melalui instrumen lembaga negara (legislatif), maupun mengganggu program-program yang dicanangkan oleh eksekutif mengingat prinsip check and balances of power antara dua lembaga tersebut secara konstitusional.

Berbeda kisah jika pengisian jabatan ketua DPR tetap sebagaimana sebelum revisi, paling tidak pimpinan DPR akan dipegang oleh PDI sebagai partai pengusung utama Jokowi-JK. Hal ini akan lebih memuluskan kerja eksekutif karena pimpinan DPRnya separtai. Di sinilah satu letak urgensi dari polemik konflik seputar perubahan pengisian jabatan, khususnya pasal 84 UU MD3.

Fokus tersebut sekaligus akan menegaskan apa yang berbeda dari analisis kami dibanding dengan sudah sangat banyaknya kajian tentang UU MD3. Sebagaimana keterkaitannya dalam perspektif  penegakkan hukum, demokrasi dan seterusnya. Kami lebih melihat bahwa persoalan antar elit politik tentang pengisian jabatan pimpinan dewan adalah masalah terpenting yang menentukan pola konflik dan kompromi yang terjadi.

Untuk memperjelas: jika sebelumnya PDIP begitu tegas menolak UU MD3, menginjak akhir tahun 2017, DPR kembali akan melakukan revisi atas UU MD3 dan PDIP tidak lagi mempermasalahkan keseluruhan UU MD3. Revisi itu tidak jauh dari upaya politis untuk mengakomodir PDIP sebagai partai pemenang dalam pimpinan DPR.

Sebagaimana diberitakan portal berita online Tirto.id (30 Desember 2018), usulan tentang perubahan atau dikembalikannya lagi pengisian jabatan pimpinan DPR datang dari PDIP.

Di sisi lain, Ketua Panja RUU MD3 Suprtaman Andi berkata bahwa sedang terjadi kompromi dan negosiasi untuk mencapai kesepatakan dalam membahas UU MD3. Gerindra sendiri malah mengusulkan bahwa perlu ada tambahan dua Parpol lagi yang harus diakomodir dalam pimpinan DPR, yakni PDI-P dan PKB.

Dalam revisi UU MD3 pada tahun 2018, akhirnya terjadi penambahan dalam pimpinan DPR (pasal 84), tiga kursi pimpinan MPR (pasal 15) dan satu kursi pimpinan DPD (pasal 260). Sebagaimana sudah bisa ditebak, PDI-P mendapatkan satu pimpinan DPR, tiga kursi pimpinan MPR untuk PDI-P, Gerindra dan PKB. Untuk DPD melalui sidang paripurna DPD.

Urgensi lain tentang mengapa isu perubahan pengisian jabatan, atau bahkan ulasan tentang UU MD3 secara umum menjadi mendesak untuk dianalisis kembali, kami menegaskan presmis bagaimana gambaran tentang sebuah kebijakan publik pada dasarnya sangat elitis.

Meskipun pada awalnya katakan beberapa partai politik ikut mengawal protes masyarakat terhadap UU MD3, sebenarnya hal tersebut tidak terlepas dari usaha dialektika konflik dan upaya para elit dalam rangka menuntut kepentingannya. Pada akhirnya, diskursus normatif terkait peran publik atau demokratis akan kami singkirkan dan lebih melihat dari perspektif elit.

Pada intinya, pertanyannya adalah bagaimana proses perumusan dan revisi UU MD3 dalam perspektif analisis kebijakan publik dalam aras konflik para elit Parpol, khususnya berkenaan dengan perubahan pengisian jabatan pimpinan dewan? Serta implikasi lebih lanjut tentang konflik antar kepentingan yang menyingkirkan keterlibatan dan aspirasi publik dalam perumusan kebijakan, karena karena elit politik dapat menyelesakannya sendiri dengan model kompromi kepentingan.

Pada bagian selanjutnya kami akan menjelaskan basis teoritis yang digunakan, yakni teori konflik dalam analisis kebijakan publik. Berikutnya akan membahas UU MD3 dengan pendekatan teoritis tersebut yang terbagi menjadi dua kurun waktu berdasarkan model konflik, yakni semenjak awal diterbitakan 2014 (zero-sum game) dan akhir 2017 (kompromi). Terakhir bagian penutup.

 

Teori Konflik dalam Analisis Kebijakan Publik

Dalam melakukan sebuah analisis kebijakan, suatu pola modelling (penentuan model) perlu untuk dilakukan sebagai acuan menyederhanakan kompleksitas persoalan yang hendak dikaji. Penentuan model berguna untuk melakukan klasifikasi atau pengelompokkan cara melihat suatu kebijakan, dari aspek atau dari klasifikasi mana ia akan melakukan analisis. Singkatnya, model merujuk “untuk yang independen dari, tetapi paralel, dengan realitas yang dibayangkan” (Santoso, 2010: 49-50).

Secara umum, terdapat tiga model atau dimensi dari analisis kebijakan, yakni isi atau substansi, proses dan konteks. Dimensi isi lebih menitikberatkan analisis isi atau persoalan yang dihadapi. Dimensi proses lebih melihat pada proses yang harus dijalani untuk mencapai kebijakan publik tertentu, sedangkan konteks lebih melihat pada situasi tertentu atau khusus dimana kebijakan itu berlangsung (Ibid: 57).

Dari tiga dimensi analisis tersebut, kami akan menggunakan model proses. Menurut kami, dimensi ini lebih sesuai dengan persoalan yang kami angkat. Perlu kiranya kami tekankan bahwa dimensi proses bukan hanya melihat aspek proses kelembagaan atau mekanisme prosedural admnistratif dari suatu kebijakan publik semata, namun tipe proses juga mencakup persoalan konflik.

Artinya, di dalam suatu kebijakan publik terdapat berbagai kepentingan para pembuat kebijakan yang saling berkontestasi (Nugroho dalam Santoso, 2010: 64-65). Salah asumsi besarnya adalah dalam suatu proses perumusan kebijakan publik tidak akan terlepas dari tarik-menarik kepentingan. Sebagaimana kita lihat dari proses perumusan UU MD3. Ada banyak aktor yang saling berkonflik untuk mencapai suatu kebijakan.

Dengan demikian, model proses dalam kaitannya dengan penelitian ini lebih menekankan aspek proses dalam pemaknaan konflik dibanding persoalan prosedural-normatif. Untuk lebih memperkaya bagaimana model proses bekerja di dalam pendekatan konflik, selanjutnya kami akan membahas kerangka teoritis yang kami pergunakan di dalam mengkaji UU MD3 kali ini. Yakni, teori konflik.

Terkait dengan teori konflik, Premis utama yang harus dinyatakan terlebih dahulu adalah: suatu kebijakan publik merupakan akar dari politik. Di dalam politik, ia akan berkenaan dengan perebutan kekuasaan untuk mendapatkan sumber daya yang terbatas guna mencapai kepentingan tertentu. Kepentingan yang merupakan hasil dari pengelolaan suatu sumber daya menjadi determinasi penting bagi suatu kelompok untuk tetap bertahan atau survive. Jika ia tidak menguasai resources, bisa jadi ia akan lenyap.

Dengan demikian, kebijakan publik adalah hasil dari suatu proses konflik yang muncul, kemudian berusaha bagaimana melakukan pengaturan konflik yang sedang, telah, dan akan terjadi (Nugroho, 2012: 444). Mengutip pendapat Kuper & Kuper, Riant Nugroho lebih melihat konflik sebagai konflik sosial, artinya aktor konflik adalah kelompok, bukan individu. Sehingga, konflik yang terjadi kerap kali adalah konflik sosial antar kelompok.

Analisis suatu kebijakan publik dalam perspektif konflik ini merupakan perjumpaan penting bahwa perebutan sumber daya dalam kebijakan publik lekat dengan sudut pandang politik. Suatu kebijakan publik tidak bisa dipandang secara normatif terlepas dari suatu proses penting bernama konflik.

Lantas, apa itu konflik? Seturut dengan apa yang telah dijelaskan, terdapat beberapa kata kunci memahami konflik, yakni kekuasaan, sumber daya dan kepentingan. Ringkasnya, konflik adalah suatu benturan kekuasaan untuk merebutkan sumber daya karena terdapat berbagai kepentingan antar kelompok yang berkuasa.

Terdapat tiga pendekatan utama dalam rangka analisis arah kebijakan publik dalam konteks konflik. Pertama, pendekatan demokratis. Kedua, pendekatan menetapkan tingkat ketercapain tertinggi atau resiko kegagalan yang terendah. Ketiga, menetapkan suatu kebijakan yang memungkinkan diterima oleh pihak-pihak yang berkonflik (Nugroho, 2012: 459-461). Berikut ini penjelasan singkatnya:

Pendekatan demokratis menekankan bahwa suatu kebijakan harus mencerminkan preferensi dari kemauan mayoritas masyarakat. Gamblangnya, penetapan suatu kebijakan harus memberikan manfaat bagi kebanyakan masyarakat daripada sebagian kecil. Sayangnya, pendekatan demokratis ini sesuatu yang ideal namun susah diterapkan karena berbagai alasan.

Pertama, bias elit. Sering kali muncul suatu kebijakan publik pada dasarnya hanya menguntungkan segelintir elit semata. Bagaimana pun juga, orang yang membuat suatu kebijakan publik adalah elit-elit politik tertentu sehingga kebijakan yang dikeluarkan adalah bentuk dari kepentingan mereka. Kedua, bias teknokratik. Artinya, suatu kebijakan publik teruatam di negara-negara berkembang sering hanya dipasrahkan kepada para para ilmuwan yang memiliki pengetahuan tentang isu tertentu. di sini kemudian publik kebanyakan akan tersingkir dari diskusi proses perumusan kebijakan publik. Ketiga, terbatasnya keilmuwan dalam kebijakan publik. Pada akhirnya, tendensi dalam suatu proses kebijakan tidak untuk kebijakan publik sesuai ilmu kebijakan publik itu sendiri, tapi bergantung pada keilmuwan perumusnya masing-masing.

Kedua, menekankan analisis pada tingkat ketercapaian yang terbesar dan kegagan terkecil. Asumsi yang mendasari pendekatan ini adalah suatu kebijakan publik harus berhasil terlaksana. Sehingga, meskipun penuh konflik yang terjadi, harus dicarikan suatu terapan seperti mempertimbangkan keuntungan-biaya, nilai resiko, hingga teori-teori nilai dan teori permainan (game theory).

Ketiga, berusaha menetapkan suatu kebijakan yang memungkinkan antar pihak yang berkonflik untuk sama-sama menyetujui. Pendekatan ini akan menyertakan analisis deliberatif antar pihak agar terjadi kesepakatan tertentu setelah menjalani suatu proses tawar-menawar.