Politik Kartel Berlangsung Sejak Awal Reformasi di Indonesia

Tulisan ini berusaha memberikan gambaran tentang potret atas praktik politik kartel semenjak reformasi baru saja bergulir di Indonesia. Selain itu, tulisan ini juga menyinggung dampak politik kartel terhadap melemahnya akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan sebagai bagian dari implikasinya.

Bahan utama esai ini bersumber dari tulisan berjudul “Indonesia’ Accountability Trap: Party Cartels and Presidential Power After Democratic Transition” yang ditulis oleh Dan Slater (2004).

Secara garis besar, tulisan Slater tersebut berusaha mengelaborasi sebuah analisis baru dan kerangka teoritik atas fenomena partai politik pasca reformasi. Slater menegaskan bahwa kondisi partai politik di Indonesia pasca era otoritarian hingga sekarang masih berada dalam kubangan politik kartel sehingga terjadi “perangkat akuntabilitas” (accountability trap) atau tidak bisa berlangsung proses akuntabilitas politik.

Pengertian Partai Kartel

Pengertian “kartel” dalam terminologi ekonomi dan politik memiliki makna yang berbeda. Dalam sistem pasar, kartel berarti adanya sekumpulan pasar besar yang mendominasi aktifitas ekonomi (memonopoli harga) dan menggempur pesaing dan mencekik munculnya kekuatan pasar baru yang potensial untuk tumbuh besar. Artinya, bukan berarti partai politik serupa sebuah partai besar atau koalisi partai-partai besar menyingkirkan partai kecil.

Pada awalnya istilah ini secara teoritis bermula dari temuan Richard Catz dan Peter Mair yang mengkaji realitas partai politik di Eropa yang berbeda jauh dari apa yang dijelaskan Putnam. Putnam mengatakan melemahnya partai politik karena tidak memiliki ikatan kuat dengan civil society (masyarakat sipil).

Bagi Catz dan Mair, eksistensi atau daya tahan hidup sebuah partai politik tidak bergantung relasinya dengan kekuatan masyarakat sipil, namun karena sokongan dan kuatnya simbiosis antara partai dan negara. Catz dan Mair mendefinisikan simbiosis tersebut dengan menyatakan bahwa “colluding parties become agent of the state and employ the resources of the state (the party state) to ensure their own collective survival” (dalam Slater, 2004:65).

Telah terjadi persekongkolan partai-partai yang bertindak agen negara dengan memanfaatkan sumber daya negara untuk menjaga keberlangsungan kolektifitas mereka. Hal ini lah yang kemudian disebut sebagai fenomenan partai-partai kartel (cartel parties).

Dalam diskursus partai kartel, kita akan akrab dengan istilah-istilah semacam “kursi basah” dan “kursi kering”. Kursi basah merujuk pada jabatan-jabatan di eksekutif yang mengandung banyak sumber daya finasial, seperti kementerian ESDM, BUMN, Transportasi, Ekonomi dan lain-lain.

Sedangkan kursi basah adalah jabatan yang tidak terlalu memiliki sumber daya potensial seperti parlemen maupun kementerian agama, mungkin soal bisni travel haji harus dikecualikan.

Pembagian jatah pada setiap parpol koalisi menjadi alasan mengapa partai politik bisa melakukan kompromi dan bahkan sistem kartel ini menjadi landasan utama koalisi ini berjalan. Setiap partai anggota koalisi akan mendapatkan jatah pembagian jabatan pada setiap kementerian masing-masing, dan setiap partai tersebut berkuasa penuh atas kementerian yang diperoleh.

Sehingga, hal ini sekaligus menjawab pertanyaan mengapa ketika suatu kementerian melakukan korupsi, nanti pelakunya akan berputar pada tokoh-tokoh atau elit-elit dalam satu partai. Masing-masing partai politik tidak ikut mengurusi kementerian lain yang menjadi bagian partai lain, dan sumber daya yang ada di setiap kementerian dapat dipergunakan untuk menghidupi partainya.

Persoalan yang kemudian timbul dalam sistem partai kartel ini akan mengakibatkan akuntabilitas partai politik terhadap rakyat atau masyarakat menjadi masalah besar. Partai-partai politik lebih asyik dengan diri mereka sendiri dan hubungan antar partai, tanpa memperdulikan pertanggungjawaban mereka kepada publik.

Dilema Akuntabilitas

Berbicara akuntabilitas, Slater meminjam analisis Guillermo O’Donnel dalam studinya di Amerika Latin. Ia membagi bentuk akuntabilitas menjadi dua, yakni akuntabilitas vertical (vertical accountability) dan akuntabiltas horisontal (horizontal accountability). Akuntablitas horisontal berarti ada sebuah hubungan timbal balik antara antara elit dan massa yang berlangsung melalui pemilihan di bilik suara.

Jika masyarakat menyukai elit politik, mereka akan memberikan dukungan, namun ketika masyarakat merasa kecewa dengan performa elit politik, maka mereka menghukumnya dengan tidak memilih lagi. Sedangkan akuntabilitas horisontal mengarah pada hubungan presiden dengan institusi pemerintahan lainnya, seperti parlemen, kehakiman, partai politik dan seterusnya.

Ketika akuntabilitas horisontal berjalan lemah, maka kondisi tersebut jatuh dalam “delegatif” (delegative democracy). Delegatif demokrasi mengandaikan tidak adanya akuntabilitas presiden terhadap lembaga pemerintahan lainnya dan juga partai politik, serta bagaimana kemudian seorang presiden yang memenangkan kontestasi pemilihan merasa mantap dan bebas melakukan apa saja (Slater, 2004: 68).

Pola demikian kerap muncul di negara yang baru saja mengalami proses transisi dari sistem politik otoriter menuju demokratisasi dan mengalami krisis ekonomi yang serius. Dua kondisi itu sesuai dengan konteks Indonesia pasca reformai: mengalami krisis ekonomi dan runtuhnya rezim Soeharto yang otoriter.

O’Donnel mengatakan ketika demokrasi berjalan dalam kerangka akuntabilitas horisontal, maka dapat dikatakan sebagai “demokrasi reprersentatif. Namun, Slater menggarisbawahi pendapat Katz & Mair yang harus diperhitungkan, kalau akuntabilitas vertical yang telah dijelaskan sebelumnya dapat dipadukan dengan anggapan adanya konstruksi berlakunya pemilihan umum.

Sumber Gambar: Merdeka.com

Sumber Gambar: Merdeka.com

Sebuah partai bisa sangat populer seakan-akan melakukan representasi, namun pada dasarnya dia menciptakan sistem partai kartel. Pada akhirnya bisa saja akuntabilitas vertikal pada dasarnya adalah praktek politik kartel yang berlangsung.

Dengan berbagai uraian yang telah dikemukakan, Slater mendefinisikan apa yang dimaksud dengan perangkap akuntabilitas Indonesia atau Indonesia’ accountability trap sebagai “Indonesian politics is overwhelmingly inclined to resemble either O’Donnells “Delegative democracy” or what Katz and Mair Might call “collusive democracy” (Slater, 2004:68). Dinamika perpolitikan di Indonesia berada diantara kecocokan kalau tidak delegatif berarti dia jatuh pada demokrasi kolusif atau persekongkolan demokrasi atau kartel.

Fenomena Kartel Sejak Awal Reformasi

Pemilu pertama pasca reformasi pertama kali diselenggarakan pada tahun 1999. PDI-P berhasil keluar sebagai pemenang dengan perolehan suara (34%), disusul Partai Golkar (22%) dan di posisi berikutnya tiga partai Islam, yakni PKB (13%), PPP (11%) dan PAN (7%). Secara dramatis, meskipun PDIP menjadi pemenang, namun Megawati sebagai ketua umumnya tidak bisa menjadi presiden.

PDIP gagal menjalin koalisi dan terdapat banyak penolakan berupa “Anti-Mega” dari kubu Golkar dan TNI. Selain itu, dia harus berhadapan dengan partai poros tengah yang berisikan partai-partai Islam yang dikomandai oleh Amien Rais. Apalagi ketika berbicara ada pertentangan di dalam internal partai Islam tentang hukum seorang perempuan menjadi presiden atau pemimpin politik.

Ringkas cerita, gerakan “anti-Megawati” berkolaborasi dengan poros tengah, Golkar, dan TNI menjadikan Gus Dur sebagai titik kompromi yang bisa diterima semua kelompok. Meskipun Gus Dur dengan PKBnya hanya mendapatkan suara sekitar 10% kursi di parlemen, namun dia dapat menumbangkan Megawati dengan PDIP. Megawati harus puas menjadi wakil presiden.

Ada lima elit utama yang mewakili faksinya masing-masing sebagai implikasi dari jatuhnya pilihan kepada Gus Dur dalam proses penyusunan kabinet, yakni Gus Dur sendiri, Megawati, Amien Rais pemimpin poros tengah, Akbar Tanjung dari Golkar, dan Wiranto dari TNI.

Menurut Slater, Kabinet Persatuan Nasional dibawah Gus Dur-Megawati ini adalah murni bentuk dari sistem politik kartel yang pertama kali terjadi di Indonesia pasca reformasi. Sebab, terjadi pembagian kursi kementerian seturut dengan nilai tawar yang dimiliki masing-masing partai.

Kejutan muncul dari berbagai keputusan Gus Dur sekitar 6 bulan setelahnya. Pada bulan April 2000, Gus Dur mengganti posisi dua orang yang duduk di kursi kementerian ekonomi, yakni Yusuf Kalla  dari Golkar, dan Laksamana Sukardi dari PDIP serta mengangkat dua orang yang memiliki kedekatan personal dengan Gus Dur yakni Luhut Panjaitan dan Rozy Munir. Dia melakukan pukulan keras terhadap perwakilan dua orang dari dua partai terbesar di parlemen, yakni Golkar dan PDIP tanpa melakukan konsultasi sebelumnya.

Tindakan Gus Dur ini menjadi awal dari bagaimana yang sebelumnya politik berjalan dengan sistem kartel atau persekongkolan politik berupa menjadi layaknya apa yang dikatakan O’Donnell dengan model delegatif. Apalagi posisi kementerian yang dirombak oleh Gus Dur ini adalah kursi atau sektor basah. Tentu hal ini membuat baik PDI maupun Golkar dan rekan koalisi yang lain merasa geram.

Keputusan sepihak Gus Dur tersebut menjadi awal dari runtuhnya kompromi kartel yang berubah menjadi delegatif, dimana Gus Dur merasa berhak untuk melakukan apa saja tanpa perlu melakukan pertanggungjawaban terhadap lembaga negara maupun Parpol. Hal ini dibuktikan dengan dia tidak bersedia untuk memberikan pertanggungjawaban ke parlemen tentang kebijakannya tersebut.

Bahkan, pada bulan Agustus 2000, Gus Dur semakin keras dengan melakukan penggantian jabatan secara borongan dalam kabinetnya dengan mengganti 35 anggota cabinet dengan 26 kabinet baru.

Namun, para rekan koalisi tidak bisa melakukan banyak hal karena dua hal. Pertama, apa yang dilakukan Gus Dur sesuai aturan dan prosedur tidak melanggar hukum. Namun persoalannya pada etika politik karena tidak ada kompromi sebelumnya. Kedua, bagaimana pun juga, Gus Dur adalah titik kompromi yang menggalang kekuatan anti-Megawati. Pada gilirannya kemudian, gerakan yang dulu anti-Megawati perlahan bergerak menjadi anti-Gus Dur.

Mengingat tidak ada cela untuk mempersoalkan tindakan sepihak Gus Dur, akhirnya parlemen segera merencanakan invetigasi atas dua dugaan kasus ekonomi politik, yakni skandal kasus Bulog sebesar US$4 juta yang dibagi dari Bulog untuk presiden, serta dugaan hadiah dari Sultan Brunei kepada presiden secara personal sebesar US$ 2juta.

Singkat cerita, parlemen melakukan impeachment terhadap Presiden Gus Dur. Dengan demikian, Gus Dur (di)lengser(kan) dari kursi presiden dan kemudian seperti kita ketahui, wakilnya, Megawati, naik menjadi presiden.

Dari runtuntan tersebut sudah jelas, bagaimana tekanan dari kekuatan partai begitu kuat dengan dugaan yang mengada-ngada tentang Bulog atau hadiah dari Sultan Brunei (karena hingga hari ini belum terbukti) kepada Gus Dur karena dia telah melakukan reshuffle seenaknya sendiri.

Apa yang dilakukan oleh parlemen atau tekanan dari partai-partai yang melengserkan Gus Dur adalah upaya membalik kondisi dari pola delegatif kembali lagi pada awal pemerintahan Gus Dur, yakni demokrasi kolutif atau persekongkolan. Pergantian presiden waktu itu bukan hanya soal Megawati atau Gus Dur, tapi bagaimana kuatnya partai kartel untuk tetap eksis di dalam perpolitikan di Indonesia.

Namun, apa kiranya yang membuat pola delegatif Gus Dur begitu rapuh dan mudah diruntuhkan? Menurut O’Donnell, prasayat bagi kuatnya sistem delegatif adalah adanya dua elemen dukungan untuk melanggengkan posisinya, yakni dukungan massa yang kuat dan dukungan militer. Sebenarnya dukungan massa terhadap Gus Dur cukup aman mengingat beliau adalah tokoh NU dan bahkan ketua NU, organisasi Islam terbesar di Indonesia.

Sayangnya, Gus Dur tidak bisa menggalang dukungan dari militer. Usaha untuk merangkul militer sudah dilakukan Gus Dur ketika beliau dengan mendekati Jenderal Marzuki Darusman, tokoh Golkar yang independen dari pengaruh Akbar Tanjung. Namun dia gagal mendapatkan dukungan dari Ginanjar Kartasasmita, anggota kroni Orde Baru.

Di sisi lain, Megawati juga berusaha mendekati tokoh militer lainnya, seperti Susilo Bambang Yudhoyono, mantan Kepala Polisi Bimatoro, dan kepala keamanan Agum Gumelar. Pada akhirnya, kecenderungan militer lebih memihak pada Megawati.

Di era kepresiden Megawati, tidak ada yang menarik untuk dibahas lebih jauh. Bisa ditebak dengan apa slogan dari kabinetnya, yakni kabinet “Gotong Royong”. Dia mengakomodir semua permintaan dari semua yang mendukung dia sebelumnya. Komposisi utama kabinet pasti jatuh pada dua partai terbesar, yakni Golkar dan PDIP dengan masing-masing mendapatkan lima menteri utama.

Bahkan sikap Megawati sangat berbeda dengan Gus Dur mengenai reshuffle. Megawati terkesan membiarkan begitu saja meski kinerja menterinya tidak maksimal, sebagaimana ketika Menteri Mathori mengalami sakit stroke sehingga tidak bisa menjalankan tugasnya cukup lama, Megawati membiarkan dan memasrahkan keputusan pergantian kabinet kepada partai yang mendapatkan jatah tersebut.

Pada saat era Megawati, oposisi benar-benar tidak eksis. Dia seakan-akan tidak ada karena semuanya kebagian. Meskipun dalam isu-isu tertentu ada semacam model oposisi, tapi bukan bentuk oposisi yang menyeluruh.

Penutup

Potret partai politik dan elit politik pasca runtuhnya Soeharto menunjukkan bagaimana praktek kartel benar-benar nyata berlangsung di Indonesia. Bahkan permulaan sistem politik kartel telah berlangsung semenjak Pemilu pertama di era Reformasi. Turunnya Gus Dur yang kemudian digantikan Megawati menunjukkan bukti bahwa kartel politik harus tetap berlangsung di Indonesia.

Persoalan yang timbul baik dalam praktik kartel maupun delegatif adalah menyisahkan problematika yang luar biasa tentang akuntabilitas partai politik maupun elit partai terhadap masyarakat. Sebab, mereka lebih asyik dengan dirinya sendiri.

 

Penulis: Dian Dwi Jayanto, Mahasiswa S2 Politik dan Pemerintahan UGM

Catatan:

Tulisan ini pertama kali dipublikasikan di berpijar.co  yang sebelumnya terbagi menjadi bagian pertama dan kedua. Dan dengan seizin penulis diterbitkan kembali di pojokwacana.com

Seluruh rentetan peristiwa yang dikemukakan dalam bagian “Fenomena Kartel Sejak Awal Reformasi” bersumber dari penjelasan dalam artikel Dan Slater.

 

Baca juga:

Dilema Sosial Demokrasi di Negara-negara Utara dan Selatan (Bagian 1)

Kelebihan dan Keterbatasan Pendekatan Berbasis Ekonomi Bagi Demokratisasi

Demokrasi Representatif: Representasi Politik dan Perkembangannya dalam Kajian Politik