Perjalanan Undang-undang Desentralisasi di Indonesia Pasca Reformasi

(Ilustrasi desentralisasi. Sumber gambar: Sarjana Ekonomi)

Desentralisasi dalam bingkai Negara “Kesatuan” Republik Indonesia merupakan fenomena menarik tersendiri yang perlu dikaji. Selaras dengan semangat pasca refomasi, sentralisasi seakan menjadi momok kelam dalam sejarah keterikatan kewenangan daerah kepada pemerintah pusat. Realitas pentas politik setelah tumbangnya Orde Baru mendorong penataan kembali pola hubungan pusat dan daerah menuju desentralisasi dapat menghasilkan intepretasi yang berbeda.

Haryanto berpendapat bahwa kehadiran sistem politik yang bercorak demokrasi berbasis desentralisasi memungkinkan terjadinya pemaknaan yang berbeda pada struktur yang tersedia (Haryanto, 2009: 131). Elit politik lokal bisa jadi memahami yang dulu sebagai pembatasan berubah menjadi pemberdayaan. Di sisi lain, pihak yang sebelumnya memaknainya sebagai pemberdayaan oleh pemerintah pusat (dalih umum sentralisasi era Orde Baru) berubah menjadi pembatasan kewenangan untuk mendisiplinkan. Dimana hingga hari ini perbincangan desentralisasi daerah akan terus mengalami perdebatan perbaikan-perbaikan regulasinya di masa depan.

Terlepas dari perdebatan di atas, penataan kembali relasi pusat dan daerah hari ini  diwujudkan dalam berbagai regulasi yang hadir kemudian, diantaranya UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32 tahun 2004. Berangkat dari undang-undang tersebut mengidentifikasikan upaya mengakomidir desentralisasi yang merupakan amanat konstitusi. Pasal 18 UUD 1945 yang telah diamandemen dan ditambahkan menjadi pasal 18, 18A dan 18B menjadi payung hukum dalam penyelenggaraan desentralisasi.

Desentralisasi sendiri secara sederhana dapat didefinisikan sebagai pelimpahan kekuasaan dari pusat ke daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri. Pada perkembangan selanjutnya, desentralisasi sebagai sarana menuju pemberdayaan lokal hingga pada entitas terkecil di dalam negara akhirnya diamini oleh pemerintah pusat dengan menerbitkan UU No. 6 tahun 2014 tentang Desa.

Elit politik lokal bisa jadi memahami yang dulu sebagai pembatasan berubah menjadi pemberdayaan. Di sisi lain, pihak yang sebelumnya memaknainya sebagai pemberdayaan oleh pemerintah pusat (dalih umum sentralisasi era Orde Baru) berubah menjadi pembatasan kewenangan untuk mendisiplinkan.

Desentralisasi bisa juga dimaknai proses transfer kewenangan, yang meliputi kekuasaan hak untuk mengurus,  mengelola, menyelenggarakan  urusan secara resmi, sumberdaya (alam, manusia, keuangan), dan tanggung jawab dari pemerintah pusat  kepada pemerintahan sub-nasional atau daerah (provinsi, kabupaten/kota).

Tulisan singkat ini lebih memfokuskan bahasan pada desentralisasi yang ditinjau dari pemerintahan daerah dalam aspek regulasi pasca orde baru. Di sini akan dibahas tentang review dan komparasi UU tentang pemerintahan daerah era reformasi. Diantaranya UU No. 22 Tahun 1999, UU No. 32 Tahun 2004, UU No. 23 Tahun 2014 dan revisi pertamanya dalam UU No. 2 Tahun 2015 dan revisi kedua dalam UU No. 9 Tahun 2015.

Dari UU No. 22 Tahun 1999 Hingga UU No. 23 Tahun 2014

UU No. 22 Tahun 1999 pada prinsipnya mengatur penyelenggaraan pemerintah daerah yang lebih menekankan aspek desentraslisasi, sebagaimana disinggung di awal, Indonesia pada dasarnya adalah negara kesatuan yang menganut asas desentralisasi dalam pelaksanaan pemerintahan. Hal ini berarti Pemerintah daerah memiliki kewenangan dalam mengelolah otonomi daerahnya.

Hal yang subtansial dalam undang-undang ini adalah upaya mendorong pemberdayaan masyarakat, penumbuhan prakarsa dan kreatifitas, meningkatkan peran serta masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi DPRD. Maka, Undang-undang ini melimpahkan kewenangan penuh kepada kabupaten atau kota atau kabupaten tingkat II dan kotamadya daerah tingkat II untuk menyelenggarakan pemerintahan daerah berdasarkan kewenangan keleluasan  untuk membentuk dan melaksanakan kebijakan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakat.

Prinsip-prinsip yang menyertai semangat Undang-undang ini antara lain :

  1. Penyelenggaraan Otonomi Daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi, keadilan, pemerataan, serta potensi dan keanekaragaman daerah;
  2. Pelaksanaan Otonomi Daerah didasarkan pada otonomi luas, nyata, dan bertanggungjawab;
  3. Pelaksanaan Otonomi Daerah yang luas dan utuh diletakkan pada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota, sedang Otonomi Daerah Propinsi merupakan otonomi yang terbatas;
  4. Pelaksanaan Otonomi Daerah harus sesuai dengan konstitusi negara sehingga tetap terjamin hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah;
  5. Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan kemandirian daerah otonom, dan karenanya dalam Daerah Kabupaten dan Daerah Kota tidak ada lagi wilayah Administrasi;
  6. Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi Badan Legislatif Daerah, baik sebagai fungsi legislasi, fungsi pengawas maupun fungsi anggaran atas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah;
  7. Pelaksanaan Asas Dekonsentrasi diletakkan pada Daerah Propinsi dalam kedudukannya sebagai Wilayah Administrasi untuk melaksanakan kewenangan pemerintahan tertentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah; dan
  8. Pelaksanaan asas tugas pembantuan dimungkinkan, tidak hanya dari pemerintah kepada daerah, tetapi juga dari pemerintah dan Daerah kepada Desa yang disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaan dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan.

Undang-undang No. 22 Tahun 1999 menganut paham pembagian wewenang antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Hal-hal yang bukan merupakan wewenang Pemerintah Pusat dengan sendirinya menjadi wewenang Pemerintahan daerah. Hal tersebut mirip dengan paham negara federal yaitu hal-hal yang bukan kewenangan konstitusional negara federal dengan sendirinya menjadi kewenangan negara bagian.

Selain itu, dalam Undang-undang No. 22 Tahun 1999 menghapus hierarki antara pemerintah kabupaten atau kota  dengan propinsi. Pemerintah kabupaten atau kota bukanlah daerah bawahan dari propinsi. Undang-undang No. 22 tahun 1999 menghapus asas dekonsentrasi pada daerah Kabupaten dan Kota, asas ini hanya dilaksanakan pada daerah propinsi.

Beranjak pada UU No 32 Tahun 2004. Undang-undang ini dilatarbelakangi berbagai hal dalam sejarah perumusannya, diantaranya Amandemen kedua khusunya pasal 18 UUD, alasan terlalu jauh rentang hubungan pusat dan daerah, alasan empirik yang menimbulkan persoalan berikutnya dalam bekerjanya sistem desentralisasi penuh.

Dalam Undang-undang ini tidak lagi mengenal istilah pembagian kewenangan, tapi penyerahan tugas dalam urusan wajib dan pilihan. Dengan demikian ruang gerak pemerintah daerah merupakan desentralisasi yang merupakan sebagian dari tugas perbantuan. Begitu juga urusan-urusan kabupaten atau kota madya menjadi urusan provinsi. Pemerintah pusat lebih menekankan peran kontrol terhadap daerah.

UU No 23 Tahun 2014, menggeser kewenangan luas untuk kewenangan khusus yang diletakkan pada provinsi dengan maksud bahwa daerah kabupten atau kota menjadi pusat desentralisasi. Urusan dekonsentrasi akan beriringan dengan desentralisasi. Sehingga UU No 23 Tahun 2014 akan berdampak pada kekhususan yang ada pada Aceh dan Papua. Regulasi ini belum menuju pada desentralisasi yang mencermikan asimetrikal, tapi pada upaya pengelolahan konflik mengantisipasi disintegritas. Oleh karena itu pemerintahan pusat memberikan kewenangan pada daerah khusus terkait bentuk dan pembiayaan, tapi tidak sepenuhnya kewenangan. Pembiayaan itu pun tidak permanen, karena dalam taraf pemerataan ekonomi.

Selanjutnya UU Nomor 2 Tahun 2015 tentang Perpu Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 tentang pemerintahan daerah menjadi undang-undang. Dalam Undang-undang tersebut, sebagaimana termaktub dalam konsiderans  menegaskan, mekanisme pemilihan kepala daerah tingkat provinsi dan kabupaten, tetap dilaksanakan secara demokratis. Artinya, tidak dipilih oleh DPRD Provinsi maupun Kabupaten/Kota. Hal itu terbukti dari penghapusan pasal 101 tentang tugas dan wewenang DPRD ayat (1) huruf d dan Pasal 154 ayat (1) huruf D. Terakhir, UU tersebut semakin diperkuat dan diperjelas lagi tentang fungsi dan peranan pemerintah daerah dalam UU No. 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.

 

Daftar Rujukan

Haryanto. 2009. “Elit Politik Lokal dalam Perubahan Sistem Politik”. dalam Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, November 2009.

UU No. 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah

UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah

UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah

UU No. 02 Tahun 2015 Tentang Perpu Nomor 2 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah

UU No. 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.

Penulis: Dian Dwi Jayanto

 

Baca juga tulisan terkait lainnya:

Desentralisasi, Globalisasi, dan Penerapan Prinsip Neo-Liberalisme

Sentralisasi, Desentralisasi, dan Partisipasi Masyarakat

Pengertian Kebijakan Publik Deliberatif dan Relasinya dengan Good Governance