Pengertian Governance dan Perbedaannya dengan Government dalam Kajian Kebijakan Publik

Dalam kajian politik, terutama terkait kebijakan publik, kita akan sering mendengar istilah governance sebagai ganti dari istilah umum government. Perlu dipahami bahwa istilah “governance” bukan merupakan sinonim dari istilah “government”.

Governance merujuk pada perubahan dari tata kelola pemerintahan yang bermakna lebih luas meliputi sebuah proses baru pengaturan (new process of governing), perubahan kondisi kaidah pengaturan (a changed condition ordered rule), atau sebuah metode baru dimana masyarakat diatur (new method by which society is governed) (Rhodes, 1996: 652-653).

Secara umum, Governance mengandaikan adanya pengalihan dalam proses baru pengaturan, kondisi, metode dan penyelenggaraan kebijakan publik yang tidak hanya berpusat pada pemerintah sebagai satu-satunya aktor pelaksana, namun terdapat relasi kekuasaan dengan aktor selain pemerintah yang turut berpartisipasi, yakni dari masyarakat maupun swasta yang turut andil dalam pengelolaan urusan publik.

Dalam konteks penelitiannya pada pemerintahan Inggris tahun 1990an, Rhodes (1996) mendefinisikan governance sebagai self organizing dan inter-organizational network. Definisi ini memadukan penggunaan istilah governance terutama terkait the minimal state (peran pemerintah diperkecil agar lebih efektif dan efisien dengan pengurangan anggaran dan privatisasi), socio-cybernetic system (hubungan pemerintah dengan aktor lain dalam menjalankan pertanggungjawaban kebijakan bersama) dan self organizing network (hubungan antar aktor yang sama-sama kuat dan saling membutuhkan dalam melakukan pertukaran sumber daya).   

Berangkat dari penjelasan tersebut, Rhodes menjelaskan beberapa karakter utama dari governance. Pertama, governance bermakna lebih luas daripada government dengan melibatkan aktor non-negara yang menjadikan ada hubungan saling ketergantungan antar organisasi.

Kedua, keberlanjutan hubungan interaksi antar anggota karena dilatarbelakangi kebutuhan pertukaran sumber daya dan negosiasi untuk membagi bersama. Ketiga, berakar pada hubungan saling percaya dan diregulasikan dengan peraturan akibat dari negosiasi dan kesepakatan antar aktor.

Keempat, memiliki derajat signifikan untuk terlepas atau otonom dari pemerintah. Artinya, hubungan antar aktor tersebut tidak mewajibkan adanya prinsip akuntabilitas terhadap negara. Para aktor dapat mengatur diri mereka sendiri (self-organising).  Namun harus tetap dicatat, meskipun negara tidak memiliki kekuasaan yang mutlak, tapi secara tidak langsung negara dapat mengendalikan hubungan antar aktor tersebut.

Melalui pendefinisian governance sebagai self organizing dan interorganizational network, Rhodes hendak menjelaskan bagaimana perubahan pemerintahan Inggris dalam struktur pengaturan (governing structure) atau dalam menjalankan jejaring alternatif atas pasar dan birokrasi.

Jelasnya kira-kira begini secara operasional: dalam menjalankan fungsi pemerintahan Inggris, terkadang negara menyelenggarakan program pelayanan yang bekerjasama atau melimpahkan alokasi tanggung jawab suatu program kepada hierarki administrasi pemerintahan atau birokrasi dibawahnya, dan terkadang memberikan tanggung jawab program tertentu bekerjasama dengan pasar atau lembaga privat.

Penentuan apakah pemerintah Inggris bekerjasama dengan birokrasi atau pasar (aktor lain dapat ditambahkan juga) bukan berlandaskan pada alasan ideologi atau semacamnya, namun lebih menitikberatkan pada aspek kondisi kerja yang lebih efektif. Pertimbangan anggaran atau biaya menjadi faktor utama dalam menentukan ikatan kerjasama pemerintah dengan birokrasi atau pasar yang efisien, selain menilai pelayanan mana yang memberikan tawaran lebih baik.

Di sini lah, sebagaimana disinggung sebelumnya, meskipun pemerintah tidak benar-benar memiliki kekuasaan mutlak dalam menjalin hubungan, tapi pemerintah tetap menjadi aktor kunci yang menentukan arah hubungan dengan aktor-aktor lain dalam membuat sebuah kebijakan.

Namun, nampaknya perlu dicatat kemudian apa yang dikemukakan oleh Peters dan Pierre (1998). Paradigma lama yang menempatkan posisi negara yang menjadi aktor utama dan paling kuat dalam menentukan kebijakan dan dapat mempengaruhi perekonomian dan kehidupan sosial melalui tindakan mereka kini mulai dipertanyakan.

Pengaruh lingkungan internasional, terutama perusahaan kapital internasional, dan keraguan kapasitas pemerintah untuk memenuhi persoalan ekonomi dan masyarakat mereka menjadi faktor yang meragukan pemerintah sebagai aktor utama sebagaimana paradigma lama. Secara ekstrem, keharusan pemerintah menjalin hubungan dengan sektor pasar dalam menentukan kebijakan dilabeli sebagai governing without government (Peter & Pierre, 1998: 223).

Perdebatan tentang bagaimana aktor dan logika pasar yang menentukan kebijakan publik dan cukup menggeser negara tidak akan terlalu dibahas pada bagian ini, akan ada di bagian tulisan berikutnya. Yang ingin saya tekankan adalah adanya keharusan bagi pemerintah untuk membuka diri dan melibatkan aktor lain dalam penentuan suatu kebijakan sebagai konsekuensi dari bekerjanya prinsip governance.

Diskursus tentang definisi governance juga disunggung oleh Merilee S. Grindle (2007) dalam topik yang lebih luas mengenai relasi konsep good governance dengan tumbuhnya janji pembangunan dan pengurangan kemiskinan. Dalam mendefiniskan Governance, Grindle membandingkan berbagai definisi yang diajukan oleh sebuah instansi resmi (Bank Dunia, UNDP, IMF, DFID dan USAID) dan para sarjana (Hyden, Kaufmann dan Hewitt).

Grindle menyatakan ada penggunaan komponen yang sama dan perbedaan diantara berbagai definisi tersebut tentang governance. Grindle menyatakan, komponen kesepakatan mereka tentang governance terletak pada proses institusional (institutional process) dan aturan main atas otoritas pembuatan kebijakan (authoritative decision-making), sedangkan perbedaannya terletak pada istilah yang khusus dan normatifitas (term of institutional processes and outcomes) (Grindle, 2017: 555).

Semisal DFID mendefinisikan governance sebagaimana “institusi, peraturan, sistem negara (Eksekutif, legislatif, yudikatif dan militer) beroperasi dalam level nasional dan lokal serta bagaimana negara berhubungan dengan individu warga negara, masyarakat sipil dan sektor privat” (dalam Grindle, 2017: 556). Sedangkan Word Bank mendefinisikan governance sebagai “proses dan institusi melalui keputusan yang dibuat dan otoritas di dalam negara bekerja” (Ibid).

Baik DFID maupun Word Bank lebih memilih definisi governance relatif netral. Berbeda dengan USAID yang mendefinisikan governance secara tegas normatif dengan mendefinisikannya sebagai “kemampuan pemerintah untuk mengembangkan efisiensi, efektifitas, dan akuntabilitas dalam proses manajemen kebijakan publik yang terbuka bagi partisipasi warga negara dan memperkuat daripada memperlemah sebuah sistem demokrasi government” (Ibid: 557). Kesamaan diantara mereka, baik DFID, USAID maupun Word Bank dalam mendefinisikan governance adalah proses demokratis dalam pembuatan kebijakan.

Dari berbagai pemaparan yang telah dikemukakan, baik Rhodes dengan self organizing dan interorganizational network maupun Grindel dengan menekankan kesamaan pada poin proses demokratis dalam pembuatan kebijakan serta sedikit menyinggung Peters & Pierre dengan governing without govermentnya, dapat disimpulkan bahwa governance adalah “proses demokratis dalam pembuatan kebijakan, yang melibatkan baik aktor negara (pemerintah) maupun non-negara (baik masyarakat terutama lagi swasta) yang saling memiliki ketergantungan untuk selalu bernegosiasi dan bersepakat dalam melakukan pertukaran sumber daya dengan derajat yang sama-sama kuat untuk bekerjasama (meski bersifat relative), serta mengandung implikasi melemahnya peran pemerintah sebagai aktor sentral dalam berbagai keputusan kebijakan sebagai pembeda dari paradigma government”. Dian Dwi Jayanto

 

 

Daftar Referensi

Grindle, Merilee S. 2007. “Good Enough Governance Revisited”. Dalam Development Policy Review, 25 (5), 2007, hal. 553-574.

Peters, B. Guy dan John Pierre. 1998. “Governance without Government: Rethinking Public Administration”. Dalam Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol. 8, No. 2, April 1998, hal. 223-243.

Rhodes, R.A.W. 1996. “The New Governance: Governing without Government”. Dalam Political Studies, XLIV, 1996, hal. 652-667.

 

Baca juga:

Peran Minim Kekuasaan Negara dalam Model Governance Berbasis Pasar