Dilema Hak Menguasai Negara dan Hak Asasi Manusia dalam Polemik Sengketa Tanah

(Ilustrasi konflik agraria. Sumber Gambar: Harnas.co)

Ada sebuah pergeseran tema mengenai konflik agraria dewasa ini dibanding dengan sebelum tahun 1970an. Permasalahan stratifikasi sosial di dalam polarisasi petani atas kepemilikan tanah merupakan tema pokok pembahasan pada konflik akar rumput kehidupan petani pada masa yang terdahulu.

Dimana derajat sosial petani digolongkan menjadi petani besar, petani sedang, petani miskin, dan tuna kisma. Kisruh yang marak terjadi adalah gesekan antara petani miskin dan tuna kisma dengan tuan tanah pasca diterapkannya Undang-undang landreform (Sartono, 1984:37).

Berbeda dengan tiga atau empat dekade terakhir, kini yang menjadi diskursus utama mengenai agraria adalah perselisihan petani dengan investor yang mendapat dukungan kekuasaan politik (Sulistyo, 2000: 33).

Sebuah istilah yang menggeliat bak ular raksasa yang dihadapi petani adalah “pembangunan”. Term yang sudah disosialisasikan secara luas semenjak orde baru ini dianggap sebuah keniscayaan yang harus terus dijalankan terutama bagi negara seperti Indonesia. Berpijak pada asumsi mendasar, yakni :

Pertama, pembangunan sama dengan upaya pertumbuhan ekonomi yang menghendaki perbaikan kehidupan ekonomi rakyat Indonesia kebanyakan, terutama rakyat miskin.

Kedua, pertumbuhan ekonomi yang tinggi juga berarti roda produksi membuka lapangan pekerjaan dan menggairahkan pasar. Ketiga, dinamika politik merupakan hambatan ekonomi.

Keempat, realitas budaya dan sosial masyarakat kecil dipahami sebagai kendala pembangunan dan kemajuan. Oleh karena itu, dari gerak pembangunan akan mampu membentuk kebudayaan baru yang lebih modern.

Dengan landasan asumsi-asumsi di atas, desa-desa dan daerah-daerah pinggiran dibanjiri oleh modal pembangunan, sehingga pemerintah secara sistematis dan praktek paksa melakukan intervensi yang berlebih terhadap tata kelolah agraria. Intinya upaya demikian semakin menyudutkan dan  memperlemah rakyat (Ibid: xi-xv).

Dalam rangka menjalankan politik hukum pembangunan, persoalan yang mencuat adalah bagaimana menyelarasikan hubungan antar hak menguasai negara (HMN) dengan hak asasi manusia (HAM) pemilik tanah.

Kewenangangan pemerintah atau negara secara normatif untuk mengatur bidang pertanahan berpijak pada pasal 33 Ayat (2) Undang-undang Dasar 1945 yang mengatakan, “Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara untuk dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.

Sebelum amandemen Undang-undang Dasar 1945, Pasal 33 alinea 4 yang berbunyi, “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya adalah pokok-pokok kemakmuran rakyat”. Lebih lanjut lagi bunyi pernyataan ini dituntaskan secara kokoh di dalam Undang-undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (Lembaran Negara 1960-104 atau sering disebut Undang-undang Pokok Agraria/UUPA).

Dalam pasal 2 UUPA tersebut disebutkan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara. Pengertian dikuasai disini berarti negara memiliki kekuasaan untuk membuat peraturan-peraturan yang dapat bermanfaat bagi masyarakat luas. Dengan kata lain, negara memiliki kewenangan dalam menguasai bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung untuk kepentingan rakyatnya (Limbong, 2011: 94).

Berdasarkan pasal 2 UUPA dan penjelasannya, menurut konsep UUPA, pengertian dikuasai oleh negara bukan berarti dimiliki, melainkan wewenang untuk menguasai sebagaimana dijabarkan dalam pasal tersebut. Sehingga, pemahaman tentang kekuasaan dan kewenangan oleh negara sepenuhnya bersifat publik, bukan kepemilikan dalam arti privat.

Hal ini diperkuat dalam pasal 9 ayat (2): “tiap-tiap warga negara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh suatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat dan hasilnya, baik bagi sendiri maupun keluarganya”.

Secara tegas, Maria S. Sumardjono memberikan batasan kewenangan negara pada dua hal. Pertama, pembatasan oleh Undang-undang Dasar. kedua, pembatasan yang bersifat subtantif. Semua peraturan pertanahan harus ditujukan untuk terwujudnya sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagaimana diisyaratkan dalam pasal 2 Ayat (3) UUPA (dalam Limbong, 2011: 98-99).

Jika dikaitkan dengan konsep hak asasi manusia (HAM) atas tanah, sebenarnya pemahaman hak menguasai negara sejalan lurus dengan HAM, khususnya mengenai kepemilikan properti. Lebih dulu perlu dipaparkan pengertian dasar dari hak asasi manusia.

Hak asasi manusia (HAM) menurut Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang HAM adalah: seperangkat hak yang melekat pada hakikat dan keberadaan manusia sebagai makhluk Tuhan Yang Maha Kuasa dan merupakan anugerah-Nya yang wajib dihormati, dijunjung tinggi, dan dihormati oleh negara, hukum pemerintah, dan setiap orang demi kehormatan serta perlindungan harkat dan martabat manusia. Dengan demikian HAM melekat semenjak manusia lahir hingga seumur hidup dan tidak berlaku penggugatan oleh siapa pun.

Pada dasarnya, HAM terdiri atas dua hak dasar yang paling fundamental, yaitu hak persamaan dan kebebasan. Dari kedua hak dasar inilah lahir hak-hak yang lain. Sebagaimana kepemilikan tanah sebagai hak dasar setiap orang keberadaannya diakui dan dijamin dalam Undang-undang Dasar 1945. Sesuai dengan sifatnya yang multidimensi dan syarat dengan persoalan keadilan, permasalahan tentang tanah seakan tidak pernah surut.

Seiring dengan hal itu, gagasan dan pemikiran tentang tanah terus berkembang sesuai dengan dinamika pemikiran politik ekonomi dan sosial budaya. Pelanggaran hak asasi manusia adalah adalah setiap perbuatan seseorang atau kelompok, termasuk aparat negara baik disengaja maupun tidak disengaja atau kelalaian yang secara melawan hukum mengurangi menghalangi, membatasi dan/atau mencabut hak asasi manusia seseorang atau kelompok orang yang dijamin oleh undang-undang dan tidak mendapatkan atau dikhawatikan tidak memperoleh penyelesaian hukum yang adil dan benar sesuai mekanisme hukum yang berlaku, termasuk dalam bidang pertanahan. Keterangan ini bisa dilihat pada Pasal 1 angka 6 UU Nomor 39 Tahun 1999 Tentang HAM.

Berikutnya adalah relasinya dengan makna kesejahteraan. Kesejahteraan atau sejahtera dapat memiliki empat arti. Pertama, kesejahteraan merujuk pada kondisi manusia yang makmur, sehat dan damai. Kedua, dalam dimensi ekonomi, kesejahteraan dihubungkan dengan kepemilikan bendawi. Sejahtera memiliki arti khusus resmi atau teknikal seperti dalam makna fungsi kesejahteraan sosial.

Ketiga, dalam kebijakan sosial, kesejahteraan sosial menunjuk pada jangkauan pelayanan untuk memenuhi hak-hak dasar warga negara. Ini adalah ide yang melatarbelakangi negara kesejahteraan. Keempat, di Amerika Serikat, sejahtera menunjuk pada uang yang dibayarkan pemerintah kepada orang yang membutuhkan bantuan finansial, tetapi tidak dapat bekerja, atau pendapatan yang diterimanya untuk memenuhi kebutuhan dasar tidak mencukupi.

Negara kesejahteraan bukanlah sebuah konsep dengan pendekatan baku. Negara kesejahteraan sering kali diidentifikasi dengan atribut-atribut kebijakan pelayanan dan transfer sosial yang disediakan pemerintah kepada warganya, seperti pelayanan kesehatan, pendidikan, pengurangan kemiskinan, sehingga antara negara kesejahteraan dan kebijakan sosial samar-samar dan bahkan sekan-akan satu makna.

Hal itu tidaklah tepat karena kebijakan sosial tidak selalu merupakan implikasi dari negara kesejahteraan, tapi sebaliknya, negara kesejahteraan pasti akan melahirkan kebijakan sosial untuk mendukung keberadaannya.

Negara kesejahteraan pada dasarnya mengacu pada peran negara yang aktif dalam mengelolah dan mengorganisir perekonomian yang di dalamnya mencakup tanggungjawab negara untuk menjamin ketersediaan pelayanan kesejahteraan dasar dalam tingkat tertentu bagi warga negara.

Secara umum, sebuah negara bisa disebut sebagai negara kesejahteraan jika mengandung empat kunci utama penopang, yakni social citizanship, full democrazy, modern industrial relation system serta rights to eduation and the expansion of modern mass education system (Andersen, 1995: 7-8).

Batasan kesejahteraan masih banyak diperdebatkan oleh kalangan ilmuwan. Namun secara umum, kesejahteraan dapat diartikan sebagai tingkat kemampuan seseorang dalam memenuhi kebutuhan primernya berupa sandang, pangan, papan pendidikan, dan kesehatan.

Pengertian kesejahteraan dapat juga merupakan tingkat aksesibilitas seseorang dalam memiliki faktor-faktor produksi ia manfaatkan dalam suatu proses produksi dan dia memperoleh imbalan bayaran dari penggunaan faktor-faktor produksi tersebut. Semakin tinggi seseorang mampu mengoptimalkan faktor-faktor produksi, semakin tinggi pula kesejahteraan yang ia dapatkan.

Demikian juga, semakin miskin seseorang itu jika ia tidak punya akses terhadap faktor produksi, padahal dirinya sendiri adalah faktor produksi. Kemiskinan dan kesejahteraan adalah dua mata sisi mata koin yang tidak bisa dipisahkan (Limbong, 2011: 73).

Negara sebagai aktor utama, di samping keluarga, yang bertanggung jawab dalam mewujudkan kesejahteraan menghadapi percecokan alot dalam implementasinya. Negara atau pemerintah yang mendapat amanat konstitusi untuk mewujudkan “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat” sering diterjemahkan berbeda dalam realisasinya. Terutama dalam memahami kepentingan umum pada kasus sengketa tanah warga.

Dalam banyak kasus sengketa tanah yang terjadi di berbagai daerah, negara sering menggunakan dalih untuk “kepentingan umum” mengambil alih tanah masyarakat. Disini negara menampakkan dirinya sebagai super struktur birokrasi yang bertindak koersif.

Atas dasar hak menguasai negara dengan konsepsi negara kesejahteraan dan dalih kepentingan umum, negara merampas hak miliki masayarakat atas tanah. Sebut saja beberapa daerah yang diwarnai oleh ketegangan dalam sengketa tanah yakni, pembangunan jalan tol Jombang-Kertosono, pengadaan tanah Banjir Kanal Timur, pengadaan tanah Bandara di NTB, pengadaan tanah untuk DDT Kereta Api Jakarta Timur dan lain-lain.

Apakah dalih kepentingan umum bisa menjadi landasan argumentasi bagi Hak Menguasai Negara untuk menghilangkan atau mengurai Hak Asasi Manusia yang mengacu pada konsep negara kesejahteraan dalam konteks pengadaan tanah? Sebelum melangkah lebih jauh, ada baiknya kita menelisik makna kepentingan umum lebih dahulu.

Kepentingan umum dalam arti luas diartikan sebagai “public benefit” sedangkan dalam arti sempit sebagai “public use” diartikan sebagai public acces public, atau apabila public acces tidak dimungkinkan, maka cukup “if the intire public could use the product of the facility” (Limbong, 2011: 145). epentingan umum sering diartikan sebagai kepentingan yang tumbuh dalam masyarakat menurut keperluan masyarakat itu sendiri.

Tingkat jumlah pertumbuhan penduduk di Indonesia senantiasa mengalami peningkatan setiap tahunnya. Maka, segala fasilitas hidup yang meliputi pemenuhan hajat hidup orang banyak senantiasa tingkat kebutuhannya bertambah. Di sisi lain, sangat sulit dilakukan pembangunan untuk kepentingan umum hanya digalangkan di atas tanah negara.

Pembangunan fasilitas umum seperti jaringan transportasi, fasilitas pendidikan, peribadatan, sarana olahraga, sarana komunikasi, fasilitas keselamatan umum dan sebagainya harus terus dilanjutkan. Jalan yang harus ditempuh adalah mengambil tanah hak milik warga negara. Selain itu, pembangunan untuk kepentingan umum ini harus terus dilaksanakan dalam rangka memenuhi amanat Pembukaan UUD 1945.

Arti dari kepentingan umum, harus meliputi kepentingan sebagian besar masyarakat, dan arti dari sebagian besar masyarakat itu sendiri termasuk kepentingan para korban pembebasan tanah, sehingga dua kepentingan antar pengguna tanah dalam hal ini pemerintah dan kepentingan korban pembebasan tanag dalam hal ini pemilik tanah yang terkena penggusuran.

Sebenarnya prinsip terpenting untuk memahami makna kepentingan umum bukan terletak pada klasisfikasi bentuk kepentingan umum itu sendiri, melainkan pada pembatasan pada biasnya makna kepentingan umum. Di dalam UUPA dilakukan dalam arti peruntukan untuk kepentingan bangsa dan negara. Maka, dapat disimpulkan yang dimaksud dengan kepentingan umum adalah kepentingan tersebut harus memenuhi peruntukan dan harus dirasakan manfaatnya dalam arti bisa dirasakan secara keseluruhan oleh masyarakat secara keseluruhan atau secara langsung.

Hak menguasai negara tidak boleh serta merta mengalpakan keberadaan Hak Asasi Manusia (HAM) yang diakui secara internasional. Dalam konteks negara kesejahteraan, peruntukan kepentingan umum harus menjadi landasan fundamental sebagai pertimbangan kebijakan yang dikeluarkan negara atau pemerintah.

Sedangkan dalam relasinya dengan Hak  Asasi Manusia (HAM) dalam hal ini hak milik warga negara pemilik tanah tidak boleh, atau paling tidak meminimalisir benturan kepentingan yang sebenarnya mengarah pada orientasi kebenaran yang setara.

Pemerintah selaku pihak yang memiliki otoritas menggunakan Hak Menguasai Negara (HAM) tidak boleh mengambil sikap koersif dengan meniadakan interaksi dan komunikasi yang terbentuk. Jika langkah pemerintah dengan dalih kesejahteraan dan kepentingan umum, apakah dengan berimplikasi pada timbulnya korban hak asasi manusia yang disita tanahnya bisa disebut mewujudkan kesejahteraan umum?

Meminjam konsep keadilan sebagai Justice is Fairness ala Rawl harus diterapkan secara konsisten dalam komunikasi terbuka antara hak menguasai negara dan hak asasi manusia atas pengadaan tanah. Tidak bisa dipungkiri negara membutuhkan lahan untuk membuka akses kepentingan umum, tapi jika pemilik tanah tidak bersedia, pemecahan kondisi ini harus bisa cair dengan negara mengakomidir keinginan dan tuntutan pemilik tanah.

Supaya negara bertindak manusia dengan menjunjung tinggi keberadaan hak asasi manusia yang melekat pada diri manusia dalam hal ini pemilik tanah, harusnya negara atau pemerintah mengambil posisi di bawah dalam negosiasi, bagaimana pasca pengadaan tanah rakyat tidak lebih sengsara atau lebih naik derajat kesejahteraannya minimal sepadan sebelum tanahnya diambil oleh negara.

Entah dengan kompensasi uang, alokasi tempat tingga baru, pekerjaan, tunjangan dan sebagainya,  barulah sebuah negara atau pemerintah benar-benar mewujudkan keserasian antara Hak mengusai negara dengan hak asasi manusia dalam kerangka negara kesejahteraan dengan kata kunci bahagia dan sejahtera untuk semua.

Penutup

Hak menguasai negara adalah hak yang melekat bagi otoritas politik untuk menyelenggarakan kebijakan yang berasal dari kedaulatan. Batasan hak menguasai negara berada pada orientasi tujuan yang diperjuangkan, sebagaimana dalam persoalan tanah, kewenangan negara yang merupakan amanat konstitusi UUD 1945 pasal 33 mengatakan, “Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara untuk dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.

Batasan kewenangan negara pada dua hal. Pertama, pembatasan oleh Undang-undang Dasar. Kedua, pembatasan yang bersifat subtantif. Semua peraturan pertanahan harus ditujukan untuk terwujudnya sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagaimana diisyaratkan dalam pasal 2 Ayat (3) UUPA.

Hak menguasai negara yang mengindikasikan adanya kewenangan bagi negara untuk bertindak tidak boleh malampaui atau mengalpakan keberadaan hak asasi manusia. Dalam konteks pengadaan tanah, negara sebagai pihak yang membutuhkan tanah tidak boleh bersikap koersif untuk menyita tanah hak milik karena berkecenderungan melanggar hak asasi manusia pemilik tanah.

Selain itu, Negara Kesatuan Republik Indonesia menganut konsep negara kesejahteraan. Mewujudkan kesejahteraan umum dalam implementasi kebijakan hak menguasai negara harus sejalan dengan hak asasi manusia dengan koridor kepentingan umum bagi peruntukan dan kepentingan keseluruhan atau sebagian besar lapisan masyarakat. Jangan sampai dengan dalih kepentingan umum, kewenangan negara atau pemerintah mengorbankan kepentingan masyarakat yang menjadi korban dalam pelebaran akses publik sengketa tanah.

Win-win solution yang ditawarkan adalah penerapan konsep keadilan adalah kesetaraan tanpa ada pihak yang mendominasi antara hak menguasai negara dengan hak asasi manusia dalam sengketa tanah. Negara atau pemerintah harus bersikap manusiawi dengan jaminan kesejahteraan yang lebih besar pasca penggusuran tanah terhadap warga, atau paling tidak tingkat kesejahteraan mereka sebanding dengan sebelum penggusuran tanah.

Secara ideal-normatif, tidak ada pertentangan antara hak menguasai negara yang menganut konsep negara kesejahteraan dengan hak asasi manusia dalam sengketa tanah, namun permasalahan yang muncul mengindikasikan kurangnya pemahaman yang komperehensif atau sarat dengan muatan kepentingan yang menjadikan indikasi keberadaan ketimpangan yang terjadi.

 

Daftar Rujukan

Andersen, G Esping. Social Foundation for postindustrial economies. Oxford: Oxford University Press, 1995.

Kartodirdjo, Sartono. Ratu Adil. Jakarta: Penerbit Sinar Harapan, 1984.

Limbong, Dr. Benhard. Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan. Jakarta : Penerbit Pustaka Margaretha, 2011.

Sulistyo. Kompetisi Kepentingan Petani dan Investor Terhadap Tanah, dalam Dadang Yuliantoro (Ed.), Menggeser Pembangunan, Memperkuat Rakyat Jogjakarta: Pustaka Utama. 2000.

 

Februari, 2016

Penulis: Dian Dwi Jayanto

 

Baca juga tulisan terkait:

Pengertian Negara Kesejahteraan

Kewarganegaraan, Kelas Sosial, dan Kapitalisme: Pandangan T.H. Marshall

Peran Minim Kekuasaan Negara dalam Model Governance Berbasis Pasar