Analisis Proses Politik dalam Perumusan UU Pemerintahan Aceh

Tulisan ini menfokuskan pembahasannya terhadap analisis proses politik dalam perumusan Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.  Proses politik di sini sebagai proses terjadinya konflik kepentingan di antara antar berbagai aktor dalam rangka penyusunan suatu undang-undang tertentu, dalam hal ini UU No.11/2006 tentang Pemerintahan Aceh. Proses politik tersebut terjadi dalam rentang waktu semenjak adanya draft akademik hingga menjadi produk undang-undang yang akhirnya diterbitkan dalam lembaran negara.

Dalam rangka berusaha membeda proses politik tersebut, saya perlu mempelajari draft akademik yang diajukan Kementerian dalam Negeri (Mendagri) dan juga Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Melalui pembacaan dua data utama tersebut, saya berusaha mempetakan

1). Siapa saja aktor yang terlibat dalam proses politik terbentuknya UU tersebut

2). Kepentingan apa saja yang diperjuangkan masing-masing aktor tersebut

3). Bagaimana masing-masing aktor tersebut memperjuangkan, menegosiasikan dan memperoleh hasil dari perjuangan tersebut.

Selain itu, saya akan membahas tentang kritik dan saran terhadap kelebihan dan kekurangan UU tersebut, terkhusus mengenai tingkat partisipasi politik dalam perumusannya, ketegasan aturan yang ditetapkan dan kemampuan untuk menegakkannya serta apa sanksi yang diberikan pada pelanggar. Pada akhir tulisan, saya coba mengandaikan jika menjadi aktor yang memiliki kewenangan dalam proses politik tersebut, kira-kira bagaimana yang ideal dilakukan.

 

Pemetaan Aktor

Jika menelisik lebih jauh, persoalan tentang otonomi khusus yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada Aceh, atau mengapa pemerintah pusat harus memberikan perlakuan khusus bagi Aceh, akan melewati rentang waktu yang sangat panjang.

Latar belakang historis bisa dimulai dari bagaimana pemerintah Aceh memiliki kontribusi besar semenjak dideklrasikannya kemerdekan Indonesia. Dukungan Aceh terhadap Indonesia meliputi dukungan moril dan materil.

Dukungan materil Aceh diwujudkan dalam berbagai bantuan terhadap pemerintah Indonesia, diantaranya kesediaan Aceh dalam memberikan obligasi yang diterbitkan oleh Pemerintah Sementara Indonesia, memberikan sumbangan uang tunai saat Ibu Kota Indonesia berada di Yogyakarta, serta biaya diplomasi-diplomasi yang dilakukan pemerintah Indonesia.

Daftar bantuan ini bisa diperpanjang lagi misalnya, berbagai logistik dan obat-obatan yang diberikan Aceh saat Indonesia masih mengalami peperangan, dukungan terbesarnya mungkin pada tahun 1949 dijadikannya Aceh sebagai Ibu Kota Negara Indonesia (Halim, 2014: 198-199).

Konflik separatisme yang terjadi di Aceh bisa disebabkan oleh banyak hal, salah satu fakta historis jasa Aceh terhadap pemerintah Indonesia, maupun bagaimana corak kebudayaan “Islam” yang melekat dan mengakar dalam masyarakat Aceh membuat mereka menuntut perlakuan khusus bagi penerapan kehidupan sosial-politik di kawasan Serambi Mekah tersebut.

Dan, tentunya faktor ketimpangan pendapatan antar pemerintah daerah dan pusat yang dianggap tidak adil menjadi faktor utama konflik antar Aceh dan Pemerintah Indonesia tidak bisa dihindari.

Munculnya Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh merupakan hasil win-win solution antara pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka dalam perjanjian di Helsinki, melalui “memorandum of Understanding between the Government of the Republic of Indonesia and the Free Aceh Movement” pada tanggal 15 Agustus 2005.

Perjanjian Helsinki tersebut tidak lepas dari kekecewaan GAM dan Pemerintah Daerah Aceh terhadap Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewah Aceh sebagai Provinsi Nangroe Aceh Darussalam.

Untuk bisa mendapatkan pemahaman yang mencukupi tentang siapa saja aktor yang terlibat di dalam proses perundang-perundangan Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, maka perlu dilacak mundur dua hal mendasar yang melatarbelakanginya, yaitu Perjanjian Helsinki dan Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewah Aceh sebagai Provinsi Nangroe Aceh Darussalam.

Kritik Pemerintah Aceh dan GAM terhadap UU No. 18/2001

Pada bulan September tahun 2000, Gubernur Daerah Istimewah Aceh Prof Dr. Syamsuddin Mahmud bersama DPRD Provinsi membentuk Panitia Khusus (Pansus) RUU NAD dengan tugas menyusun Draft RUU tentang Nangroe Aceh Darussalam yang diketuai oleh Ir. Abdoeh Hamid. Tim ini bekerja cepat sehingga dalam waktu dua bulan, drat RUU tersebut dapat diselesaikan.

Draft tersebut pada tanggal 26-27 Oktober 2000 diseminarkan di Jakarta bersama pihak Departemen Dalam Negeri yang melibatkan banyak instansi kementerian lainnya, seperti Departemen Pertahanan, Departemen Luar Negeri, Departemen Kehakiman dan HAM, Kejaksaan Agung, Polri, Departemen Keuangan dan lain-lain.

Setelah itu, DPRD Aceh menyempurnkan draft tersebut tanpa melalui diskusi public yang memadahi yang kemudian dikirimkan kepada pemerintah dan DPR melalui surat Gubernur tanggal 21 Desember 2000 No. 118/29785.

Gubernur mengharapkan agar draf tersebut dapat dijadikan RUU usul inisiatif DPR.  Kemudian oleh DPR melakukan penyempurnaan terhadap draft dari Gubernur Aceh tersebut yang kemudian dikirimkan kembali oleh gubernur kepada pemerintah dan DPR sebulan kemudian, tepatnya tanggal 20 Januari 2001 lewat surat No. 118/782.

Pada akhirnya, Draf tersebut merupakan naskah akhir dari Provinsi Daerah Istimewa Aceh. Rumusan dalam naskah akhir tersebut berisi 15 Bab dan 67 Pasal RUU (dalam Departemen Luar Negeri, 2008).

Alhasil, pada tanggal 19 Juli 2001, RUU tersebut disahkan menjadi UU yang disetujui oleh DPR bersama pemerintah melalui Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001. UU tersebut berisi 14 Bab dan 34 Pasal. Melihat materi UU yang disahkan tersebut, Pemerintah Provinsi NAD menilai banyak perbedaan antara draf yang mereka usulkan dengan UU yang telah ditetapkan.

Pemangkasan dari isi draft tersebut misalnya dalam poin lembaga legislatif yang terdiri dari Majelis Rakyat Aceh (MRA) dan Dewan Rakyat Aceh (DRA), pertambangan minyak dan gas bumi 90% untuk Provinsi NAD sementara pusat hanya kebagian 10%, BUMN yang beroperasi di Aceh dialihkan menjadi BUMNA milik Provinsi NAD, dan pemangkasan lainnya. Pemangkasan-pemangkasan tersebut membuat Pemerintah Aceh kecewa terhadap isi UU tersebut (Ibid: 10).

Selain pemerintah NAD, pihak Gerakan Aceh Merdeka (GAM) juga merasa kecewa pula. Kekecewaan GAM merasa tidak dilibatkan dalam semua proses perundang-undangan yang akhirnya menghasilkan UU No.8/2001 tersebut. Sehingga, bagi GAM tidak merasa terikat untuk mengikuti aturan tersebut.

Kondisi di lapangan yang dipicu GAM juga semakin memanas dengan kegagalan pertemuan Tokyo, sampai Presiden Megawati menyatakan Provinsi NAD dalam kondisi Darurat Militer. Ringkasnya, apa yang dilakukan GAM merupakan wujud protes dan bentuk menolak penerimaan mereka terhadap UU tersebut (Ibid: 12).

Perjanjian Helsinki

Dalam merespon berbagai gejolak yang antara pemerintah Indonesia dengan GAM, akhirnya pemerintah membuat Nota Kesepahaman Helsinki pada tanggal 15 Agustus 2005 yang diwakili oleh Menteri Hukum dan HAM Hamid Awaluddin dan pimpinan GAM Malik Mahmud.

Nota kesepahaman tersebut menyepakati beberapa hal, diantaranya pemerintah pusat akan memberikan kewenangan khusus kepada Provinsi Aceh melalui undang-undang baru yang menggantikan UU sebelumnya, yaitu UU No.8/2001. UU yang merupakan hasil dari keberlanjutan perjanjian Helsinki tersebut adalah munculnya UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

Melacak secara singkat dari protes terhadap UU No. 8/2001 dan perjanjian Helsinki yang akhirnya menciptakan UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, saya dapat memetakan secara general aktor-aktor yang terlibat di dalam UU tersebut terdiri dari tiga komponen, yaitu Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi NAD, dan Gerakan Aceh Merdeka.

Jika diklasifikasikan berdasarkan arah kekecewaan yang sama terhadap penerapan UU No.8/2001, maka dapat digolongkan kepada kelompok Pro (Pemerintah dan DPR) dan Kontra (Pemerintah Provinsi Aceh dan GAM).

Jika dilacak lebih dalam lagi, kepentingan apa yang menjadikan para aktor tersebut berbeda pandangan dan akhirnya merumuskan UU tersebut? Merujuk pada problematika dalam penyusunan perumusan Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh yang telah sekilas dijabarkan, mengutip pendapat Dr. H. Abdul Halim, pertarungan yang terjadi adalah pertarungan modal simbolik, kultural dan historis (Halim, 2014 :203).

Artinya, pertarungan kepentingan yang terjadi dari kubu pemerintah Aceh maupun GAM melawan Pemerintah Pusat didasarkan pada perdebatan historis versus ideologis. Pemerintah Aceh dan pemberontakan masyarakat Aceh melalui GAM dapat dibaca sebagai sebuah tuntutan kepentingan yang berdasarkan pada kekuatan kesejarahan.

Kekuatan kesejarahan dan ciri khas kebudayaan yang ada di Aceh akhirnya menjadi basis bagi perjuangan politik identitas Aceh untuk menuntut pemerintah pusat memberikan perlakuan khusus bagi mereka. Di sisi lain, bagi pemerintah Indonesia memiliki kepentingan untuk tetap mempertahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Sehingga, daripada mengambil resiko adanya separatisme daerah yang berpotensi kuat keluar dari NKRI, pemerintah lebih memilih untuk mengakomodir tuntutan yang diajukan GAM.

Bentuk Perjuangan Kepentingan Para Aktor dalam Perumusan Undang-undang

Selanjutnya akan disinggung bagaimana wujud usaha masing-masing aktor dalam memperjuangkan tuntutan tersebut dalam perumusan Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

  1. Pemerintah Provinsi NAD: secara garis besar, dalam memuluskan kepentingannya melalui perumusan UU tentang otonomi khusus bagi Aceh, Pemerintah Provinsi Aceh menempuh jalur-jalur lobi dan kerangka institusional. Hal tersebut dapat dilihat bagaimana Pemerintah Provinsi NAD mengajukan draft UU, mengadakan diskusi-diskusi terbuka melalui seminar-seminar dan tidak lupa lobi-lobi politik. Selain itu, Pemerintah Provinsi NAD juga merangkul berbagai media masa dalam mengkampanyekan tuntutannya.
  1. GAM : secara garis besar, dalam memuluskan kepentingannya, GAM menempuh dua jalur, yaitu jalur perlawanan senjata dan jalur lobi yang akhirnya melahirkan kesepakatan dalam perjanjian Helsinki dengan pemerintah pusat.
  2. Pemerintah Pusat: hampir sama dengan Pemerintah Provinsi Aceh, pada dasarnya pemerintah juga melakukan jalur-jalur pendekatan diplomasi dalam menyelesaikan konflik dan perumusan UU ototomi khusus bagi Aceh, namun perlu dicatat, pemerintah juga menempuh jalur militer dalam merespon perlawanan senjata yang dilakukan GAM.

Namun pada akhirnya, jalur kesepahaman melalui Perjanjian Helsinki menjadi alternatif yang diinisiasi pemerintah untuk menyelesaikan konflik bersenjata dengan GAM. Akhirnya pemerintah berkenan mengakomodir tuntutan dari GAM

Bentuk Perjuangan Kepentingan Para Aktor dalam Perumusan Undang-undang

No Aktor Jalur yang Ditempuh
1 Pemerintah Provinsi Aceh Melalui jalur diplomasi dan institusional, selain itu juga kampanye melalui seminar dan penggalangan dukungan media masa.
2 Gerakan Aceh Merdeka Melalui pemberontakan bersenjata dan akhirnya melalui MoU dengan pemerintah pusat
3 Pemerintah Pusat Melalui jalur diplomasi dan institusinal, namun dalam merespon pemberontakan GAM, pemerintah melalui jalur militer juga.

Sumber: Diolah saya dari penjelasan-penjelasan sebelumnya

Salah satu tuntutan yang kemudian bisa menjadi landasan bagaimana pemerintah pusat mengakomidir kepentingan Aceh paling tidak dapat dilihat dari dua hal, pertama dalam hal kewenangannya mengelola pemerintahan berdasarkan prinsip Agama Islam. Kedua, perimbangan alokasi keuangan pusat dan daerah.

Tentang bagaimana kewenangan pemerintah daerah Aceh mengelola kehidupan berdasarkan Islam dapat dilihat dalam Pasal 16 (1) UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, di dalamnya disebutkan:

Urusan wajib lainnya yang menjadi kewenangan Pemerintahan Aceh merupakan pelaksanaan keistimewaan Aceh yang antara lain meliputi: a. penyelenggaraan kehidupan beragama dalam bentuk pelaksanaan syari’at Islam bagi pemeluknya di Aceh dengan tetap menjaga kerukunan hidup antarumat beragama; b. penyelenggaraan kehidupan adat yang bersendikan agama Islam;   c. penyelenggaraan pendidikan yang berkualitas serta menambah materi muatan lokal sesuai dengan syari’at Islam; d. peran ulama dalam penetapan kebijakan Aceh; dan penyelenggaraan dan pengelolaan ibadah haji sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Bahkan dalam BAB VI: Asas Serta Bentuk dan Susunan Penyelenggara Pemerintahan dijelaskan, “Penyelenggaraan Pemerintahan Aceh dan pemerintahan kabupaten/kota berpedoman pada asas umum penyelenggaraan pemerintahan yang terdiri atas: a. Islam…” (Pasal 20 Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh). Disini Islam dijadikan asas utama dalam penyelenggaraan pemerintahan Aceh.

Terkait dengan pengaturan alokasi perimbangan dana pusat dan daerah, bisa disimak dalam Pasal 181. Berikut kutipannya:

Dana perimbangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 179 ayat (2) huruf b terdiri atas: a. Dana Bagi Hasil pajak, yaitu: 1) bagian dari penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) sebesar 90% (sembilan puluh persen); 2) bagian dari penerimaan Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) sebesar 80% (delapan puluh persen); dan 3) bagian dari penerimaan Pajak Penghasilan (PPh Pasal 25 dan Pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri dan PPh Pasal 21) sebesar 20% (dua puluh persen).  b. Dana Bagi Hasil yang bersumber dari hidrokarbon dan sumber daya alam lain, yaitu: 1) bagian dari kehutanan sebesar 80% (delapan puluh persen); 2) bagian dari perikanan sebesar 80% (delapan puluh persen); 3) bagian dari pertambangan umum sebesar 80% (delapan puluh persen); 4) bagian dari pertambangan panas bumi sebesar 80% (delapan puluh persen); 5) bagian dari pertambangan minyak sebesar 15% (lima belas persen); dan 6) bagian dari pertambangan gas bumi sebesar 30% (tiga puluh persen) (Pasal 181 Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh).

Dari penjelasan di atas, kita bisa mengetahui bagaimana pemerintah memanjakan Aceh dalama hal pembagian dana perimbangan. Dijelaskan pula dalam draft akademik bahwa, “Aceh berhak menguasai 70 % hasil dari cadangan hidrokarbon dan sumber daya alam lainnya (1.3.4.). Klausul ini tidak berbeda dengan ketentuan yang telah digariskan pada

Pasal 4 Ayat (3) dan (4) UU Otonomi Khusus NAD No. 18/2001, di mana Aceh untuk minyak bumi dan pertambangan gas alam memperoleh bagian 70 %. Malahan, untuk sumber daya alam sektor kehutanan, perikanan, dan pertambangan umum Aceh menerima (dalam Departemen Dalam Negeri. 2008:16).

Dimana telah dijelaskan sebelumnya, kekecewaan dari Pemerintah Provinsi NAD juga meliputi penghapusan dari draft yang pernah diajukan tentang pembagian keuangan daerah dan pusat.

Melalui otonomi khusus dengan ciri khas asas keislamaan dan pembagian alokasi keuanagan yang begitu besar, ini bisa dimaknai sebagai kemenangan Aceh dalam tuntutannya.

Kritik dan Saran atas UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh

Dalam hal partisipasi politik, bisa dikatakan UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh lebih banyak mengakomodir kepentingan dari berbagai aktor dibanding dengan UU sebelumnya, yaitu Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewah Aceh sebagai Provinsi Nangroe Aceh Darussalam.

Dimana pada UU sebelumnya tersebut, salah satu alasan yang membuat GAM meradang dan akhirnya membuat pemberontakan adalah dimana mereka tidak diikutsertakan dalam penyusunannya. Sedangkan dalam UU terbaru ini, GAM dilibatkan penuh dan bahkan menjadi faktor strategis diterimanya UU tersebut. Sehingga, menurut saya, dalam kaitannya dengan partipasi politik, UU ini lebih bagus daripada sebelumnya.

Terkait ketegasan aturan, dalam Draft akademis yang diajukan Kemendagri tersebut dikatakan, “RUU ini juga bersifat tuntas, di mana berbagai pengaturan dilakukan secara detail dan diupayakan selengkap mungkin, sehingga tidak diperlukan aneka peraturan pelaksanaan yang berlebihan. Namun, apabila tidak terelakkan, mengingat luasnya aspek yang diatur, maka dibuka peluang pengaturan lanjutan melalui qanun atau peraturan gubernur dan peraturan pemerintah atau peraturan presiden” (Ibid: 2).

Dalam penjelasan tersebut, tersirat makna bahwa pemerintah pusat mengharapkan UU ini bisa sangat jelas dan terperinci supaya tidak dibutuhkan lagi penjelasan lain. Selain itu, dalam realisasinya yang tidak termuat di dalam UU, nanti akan dipasrahkan kepada pembentukan UU atau Perda daerah melalui Qonun.

Namun, ada titik tertentu yang kemudian membuat saya merasa cukup khawatir dan tercengang ketika membca UU ini. Pelimapahan kewenangan yang diberikan pusat kepada pemerintah Aceh dapat membuat Aceh seperti negara sendiri, atau negara dalam negara.

Kewenangan seperti ini, meskipun sering diungkapkan tetap dalam koridor NKRI, pelimpahan kewenangan dan pembentukan UU daerah yang lebih mengacu pada kebudayaan Aceh membuat UU ini seakan-akan membuat pemerintah Indonesia sudah kecolongan dalam hal integrasi NKRI secara substansial. Meskipun, saya menyadari apa yang dilakukan pemerintah sebenarnya merupakan langkah yang realistis jika kita menengok kenyataan politik saat itu.

Sebagai sebuah pengandaian, jika saya berada di posisi pemerintah pusat yang memiliki kewenangan dalam memutuskan konflik yang akhirnya memunculkan UU tersebut, lebih baik saya menawarkan opsi referendum bagi Aceh. Sehingga ada kejelasan apakah masyarakat Aceh masih berkenan bergabung atau tidak.

Jika masih berharap bergabung, maka ada semacam kelenturan sikap yang harusnya ditampakkan oleh Aceh dengan mau berkompromi dengan pemerintah pusat. Atau ketika memang lepas, saya piker Aceh memiliki hak tersebut jika melacak dari segi historis. Daripada seakan-akan bergabung, tapi seperti bukan Indonesia.

 

Daftar Rujukan

Halim, Abd. 2014. Politik Lokal: Pola, Aktor & Alur Dramatikalnya. Yogyakarta: LP2B (Lembaga Pengkajian Pembangunan Bangsa).

Departemen Dalam Negeri. 2008. Naskah Akademik Rancangan Undang-undang Pemerintahan Aceh.

Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh

 

Januari, 2017

Penulis: Dian Dwi Jayanto

 

Baca juga:

Empat Skenario Masa Depan Politik Aceh

Sistem Pemerintahan di Indonesia sejak Tahun 1945 hingga Amandemen Pasca Reformasi

Pengertian Etnisitas dan Terbentuknya Identitas Nasional